Wettelijke regeling nadeelcompensatie in behandeling bij de Tweede Kamer
In bepaalde gevallen is de overheid gehouden om bij de rechtmatige uitoefening van publieke taken de schade die dat veroorzaakt te vergoeden. De grondslag daarvoor is het beginsel van égalité devant les charges publiques. Op grond van dat beginsel worden diegenen die door overheidsoptreden in vergelijking tot anderen onevenredig zwaar worden getroffen, gecompenseerd. Die vergoeding wordt nadeelcompensatie genoemd. Een bekend voorbeeld van een wettelijke regeling die in nadeelcompensatie voorziet is de planschaderegeling die is opgenomen in de Wet ruimtelijke ordening. Aanspraak op nadeelcompensatie is ook wel in beleidsregels vastgelegd, zoals in de Regeling nadeelcompensatie Verkeer en waterstaat 1999. Op aanvragen van schadevergoeding die op basis van dergelijke nadeelcompensatieregelingen worden ingediend, volgt een zogenoemd zuiver schadebesluit. De rechtmatigheid van het schadeveroorzakende besluit is daarbij niet in geding; slechts de vraag of aanspraak bestaat op schadevergoeding is dan aan de orde. Tegen een zuiver schadebesluit staat uiteindelijk beroep open bij de bestuursrechter.
De rechtspraktijk kent ook de figuur van het onzuivere schadebesluit. In die situatie wordt het schadeaspect betrokken bij de rechtmatigheid van het schadeveroorzakende besluit. In die gevallen is niet het égalitébeginsel grondslag voor schadevergoeding, maar het in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde evenredigheidsbeginsel. Een besluit is in strijd met dat beginsel indien er een onevenredigheid is tussen de nadelige gevolgen die het besluit heeft voor één of meer belanghebbenden en de met het besluit te dienen doelen. Strijd met dat beginsel leidt ertoe dat het schadeveroorzakende besluit zelf onrechtmatig is. Het wetsvoorstel betreft niet de figuur van het onzuivere schadebesluit.
Het wetsvoorstel is opgezet als een aanvulling op de Algemene wet bestuursrecht. Voor wat betreft nadeelcompensatie wordt een nieuwe titel 4.5 ingevoegd, waarin onder meer het égalitébeginsel wordt gecodificeerd (artikel 4:126). Titel 4.5 is van toepassing bij schade die door de overheid is veroorzaakt in de rechtmatige uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid of taak. Niet alleen schade door rechtmatige besluiten, maar ook schade door rechtmatige feitelijke handelingen vallen onder het bereik van deze regeling. Een beslissing omtrent nadeelcompensatie wordt aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Van belang is echter dat niet alle rechtmatige overheidsbesluiten en handelingen onder het bereik van deze regeling vallen. Een belangrijke uitzondering betreft schade door wetgeving in formele zin. Net als nu blijft de burgerlijke rechter daarvoor de aangewezen instantie, met dien verstande dat voor wat betreft onevenredige schade als gevolg van formele wetgeving een beroep zal moeten worden gedaan op artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM.
Ook de mogelijkheid van nadeelcompensatie vanwege rechtmatig feitelijk overheidshandelen is niet onbegrensd. De huidige connexiteitseis wordt grotendeels gehandhaafd. Dat brengt mee dat alleen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit omtrent schade als tegen het schadeveroorzakende besluit of tegen een schadeveroorzakende handeling zelf ook beroep kan worden ingesteld. Dit bestaande uitgangspunt is vastgelegd in artikel 8:2a, eerste lid, van het wetsvoorstel. Het tweede lid geeft daarop echter een belangrijke uitzondering die meebrengt dat, anders dan voorheen, ruimte ontstaat voor nadeelcompensatie vanwege feitelijk handelen, als de schade is veroorzaakt door een handeling ter uitvoering van een appellabel besluit. De bestuursrechter wordt daarmee bevoegd te oordelen over een nadeelcompensatiebesluit als de schade niet zozeer is veroorzaakt door het appellabele besluit zelf, maar door een overheidshandeling ter uitvoering van dat besluit. Daarmee wordt beoogd de moeilijke vraag of de schade is veroorzaakt door het besluit zelf of door de wijze van uitvoering, buiten beschouwing te kunnen laten. Artikel 8:2a, tweede lid, onder b en c voorziet verder in loslating van de connexiteitseis indien dit bij wettelijk voorschrift of bij besluit van een bestuursorgaan is bepaald, dan wel in het geval dat een beleidsregel over de vergoeding van de schade is vastgesteld.
Kerneisen waaraan voldaan moet zijn in geval van nadeelcompensatie op basis van het égalitébeginsel, namelijk dat de schade uitgaat boven het normaal maatschappelijk risico en een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar wordt getroffen (de speciale last), zijn in de wettelijke regeling vastgelegd. Bovendien staan risicoaanvaarding of eigen schuld aan de schadevergoeding in de weg. Uit het karakter van nadeelcompensatie vloeit verder voort dat in beginsel slechts een tegemoetkoming van de schade aan de orde is en geen volledige schadevergoeding.
Artikel 4:127 en verder betreffen de procedure tot het verkrijgen van een besluit omtrent schadevergoeding. Kort gezegd dient de aanvraag een afdoende motivering te bevatten. Daarnaast kan een recht van ten hoogste € 500,- worden geheven voor het in behandeling nemen van de aanvraag, mits dat bij wettelijk voorschrift is bepaald (artikel 4:128). Artikel 4:130 bevat de beslistermijn die het bestuursorgaan in acht dient te nemen. Dat is 8 weken na indiening van het verzoek, danwel in geval van een externe adviescommissie, binnen 6 maanden na ontvangst van de aanvraag. Die termijn kan éénmaal met eenzelfde termijn worden verdaagd. Bij wettelijk voorschrift kan van deze algemene termijn worden afgeweken. Het derde lid van artikel 4:130 voorziet erin dat de beslissing op de aanvraag kan worden aangehouden totdat het schadeveroorzakende besluit onherroepelijk is geworden.
In artikel 4:131 van het wetsvoorstel zijn verjaringstermijnen opgenomen. Hoofdregel is een verjaringstermijn van 5 jaren, die aanvangt op het moment dat de benadeelde bekend is geworden met de schade en met het bestuursorgaan dat de schade heeft veroorzaakt. In geval van schade als gevolg van een besluit vangt de verjaringstermijn aan op het moment dat het schadeveroorzakende besluit onherroepelijk is geworden.
In het voorgaande is de kern van de algemene nadeelcompensatieregeling van het voorstel beschreven. Daarmee is voorzien in een uniform wettelijk kader voor schadevergoeding op grond van het égalitébeginsel. De (procedurele) duidelijkheid die dit biedt kan mijns inziens bijdragen aan rechtsbescherming en dat is positief. De aard van het nadeelcompensatierecht brengt wel mee dat de uitkomst van de nu duidelijk ingekaderde procedure in hoge mate afhankelijk blijft van casuïstiek. De veelal niet eenvoudig te beantwoorden vraag welke schade behoort tot het normaal maatschappelijk risico en of sprake is van een speciale last zal nog steeds per geval moeten worden bezien.
