Uitspraak hoger beroep over Wob-verzoek MH17-stukken
Op 25 oktober 2017 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) een belangwekkende uitspraak [ECLI:NL:RVS:2017:2883] gedaan over een besluit op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (‘Wob’). De zaak gaat over documenten die betrekking hebben op het handelen van de Nederlandse overheid na de ramp met de MH17. De verzoekers in deze zaak zijn de persorganen NOS, De Volkskrant en RTL Nieuws. In de gerechtelijke procedure tegen de Wob-besluiten van de minister van Veiligheid en Justitie zijn zij gezamenlijk opgetrokken. Wij waren als advocaten van deze nieuwsmedia betrokken bij de zaak.
De hogerberoepsprocedure had in het bijzonder betrekking op de openbaarmaking van de verslagen van de Ministeriële Commissie Crisisbeheersing (‘MCCb’). De andere stukken waarom was verzocht waren na de rechtbankuitspraak al voor het grootste deel openbaar gemaakt. De MCCb is belast met de coördinatie van intersectorale crisisbeheersing en besluitvorming over de samenhangende aanpak daarvan. Binnen deze commissie heeft regelmatig overleg plaatsgevonden over de nasleep van de ramp met de MH17.
De uitspraak is in twee opzichten interessant. Ten eerste heeft de Afdeling de integrale weigering van de minister om de MCCb-verslagen openbaar te maken in stand gelaten. Ten tweede heeft de Afdeling voor het eerst in de geschiedenis geoordeeld dat de Wob onder omstandigheden dient te wijken voor artikel 10 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (‘EVRM’). Deze aspecten komen hierna aan de orde.
Weigering openbaarmaking Mccb-verslagen
In de beroepsprocedure boog de rechtbank zich over de vraag of de minister de verzochte MCCb-verslagen integraal mocht weigeren met een beroep op artikel 11 Wob (‘intern beraad’) en artikel 10 lid 2 onder g. Wob (‘onevenredige benadeling). In de tussenuitspraken [ECLI:NL:RBMNE:2016:3018 en ECLI:NL:RBMNE:2016:3019] van 3 juni 2016 overwoog de rechtbank dat de minister daarmee een onjuiste toepassing had gegeven aan de Wob. Kort gezegd zijn de verslagen volgens de rechtbank opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten een aantal daarvan persoonlijke beleidsopvattingen. De rechtbank constateerde echter ook dat in veel passages uitsluitend feitelijke gegevens en beschrijvingen voorkomen. Dat zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen. Ook constateerde de rechtbank dat in de verslagen besluiten staan en dat die evenmin als persoonlijke beleidsopvattingen zijn te beschouwen. De integrale weigering was volgens de rechtbank dan ook in strijd met artikel 11 Wob. Wat betreft de weigeringsgrond ‘onevenredige benadeling’ had de minister volgens de rechtbank per onderdeel van ieder document moeten bepalen of die van toepassing was. De minister heeft vervolgens echter vastgehouden aan zijn integrale weigering om de MCCb-verslagen openbaar te maken.
In haar einduitspraken [ECLI:NL:RBMNE:2017:902 en ECLI:NL:RBMNE:2017:901] bleef de rechtbank bij haar standpunt dat de besluiten onvoldoende zijn gemotiveerd door het ontbreken van een afweging per (onderdeel van ieder) document. Nu de minister geen gebruik had gemaakt van de geboden mogelijkheid dit gebrek te herstellen, oordeelde de rechtbank dat het verzoek om openbaarmaking, voor zover dat betrekking heeft op de MCCb-verslagen, wordt ingewilligd. De rechtbank droeg de minister op om alle MCCb-verslagen openbaar te maken.
De minister heeft hiertegen hoger beroep ingesteld. Hij stelde zich op het standpunt dat de openbaarmaking van alle MCCb-verslagen onevenredige benadeling oplevert vanwege de eenheid van het regeringsbeleid en de ongestoorde gedachtewisseling binnen de ministerraad die daarvoor nodig is. Het belang van publieke informatieverstrekking weegt daar volgens de minister niet tegenop. Ook betrekt de minister bij deze belangenafweging dat er veel informatie over de afwikkeling van de MH17-ramp openbaar is gemaakt. De Afdeling volgt het standpunt van de minister en overweegt (r.o. 17.1): “Gegeven het geldende geheimhoudingsregime, de opdracht om de eenheid van het regeringsbeleid te bevorderen en de gevoelige aard van de onderwerpen die binnen de MCCb worden besproken, heeft de minister het belang om onevenredige benadeling te voorkomen zwaarder mogen laten wegen dan het belang dat is gemoeid met openbaarmaking.”
Het is opmerkelijk dat de overweging van de Afdeling betrekking heeft op al hetgeen in de MCCb-verslagen staat opgenomen. De integrale weigering om de verslagen openbaar te maken houdt in hoger beroep dus stand. Dit valt moeilijk te rijmen met de vaste jurisprudentie dat de Wob een afweging vergt op document(onderdeel)niveau. Uit de Afdelingsuitspraak blijkt ook niet dat de Afdeling zélf een afweging op dit niveau heeft gemaakt.
De betekenis van artikel 10 EVRM
NOS, De Volkskrant en RTL Nieuws hadden ook hoger beroep ingesteld. Hun hoger beroep had betrekking op de beoordeling van de rechtbank van hun beroep op artikel 10 EVRM en de daarin geregelde vrijheid van nieuwsgaring. De rechtbank oordeelde in haar tussenuitspraak dat op de vrijheid van nieuwsgaring wettelijke beperkingen mogelijk zijn en dat de Wob zo’n wettelijke beperking is. Als een besluit voldoet aan de Wob, voldoet het volgens de rechtbank ook automatisch aan artikel 10 EVRM. De rechten die NOS, De Volkskrant en RTL Nieuws als persorganen aan dit artikel ontlenen, reiken volgens de rechtbank dan ook per definitie niet verder dan de Wob.
De nieuwsmedia stelden in hoger beroep onder verwijzing naar artikel 10 lid 2 EVRM en de jurisprudentie van het Europese Hof dat als een persorgaan een verzoek doet om overheidsinformatie in ieder concreet geval moet worden bezien of de weigering die informatie te verstrekken noodzakelijk is in een democratische samenleving met het oog op één van de in artikel 10 lid 2 EVRM genoemde belangen. Zij beriepen zich in dit verband onder andere op het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 28 november 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:1108JUD001803011 (Magyar Helsinki Bizottság v. Hongarije). Volgens deze en eerdere jurisprudentie ontlenen zogenoemde “public watch dogs” (waaronder de pers) aan artikel 10 EVRM aanspraak op openbaarheid van overheidsinformatie, al kan dat recht door nationale overheden tot op zekere hoogte worden beperkt.
De Afdeling overweegt hierover dat met de weigeringsgronden in de Wob is voorzien in een wettelijke grondslag voor de inmenging in het in artikel 10 EVRM gewaarborgde recht om inlichtingen te ontvangen. In het algemeen mag er volgens de Afdeling vanuit worden gegaan dat de wetgever bij het formuleren van de Wob-weigeringsgronden heeft voorzien in beperkingen die noodzakelijk zijn in een democratische samenleving met het oog op een legitiem belang. Dit gaat volgens de Afdeling echter niet altijd op. Een uitzondering is op zijn plaats als een verzoeker stelt en aannemelijk maakt dat er “zeer bijzondere omstandigheden” zijn die meebrengen dat hij, ondanks toepassing van de Wob, in de uitoefening van het specifieke recht om op grond van artikel 10 lid 1 EVRM inlichtingen te ontvangen, wordt belemmerd zonder dat dit op grond van artikel 10 lid 2 EVRM is gerechtvaardigd.
Voor de Wob-praktijk is dit een zeer interessante overweging omdat die laat zien dat artikel 10 EVRM onder omstandigheden de Wob opzij zet. Volgens de Afdeling (r.o. 12.2) dient een geslaagd beroep op artikel 10 lid 2 EVRM als volgt uit te pakken. In het geval een absolute weigeringsgrond aan de weigering ten grondslag is gelegd, wordt de desbetreffende bepaling van de Wob op grond van artikel 94 Grondwet buiten toepassing gelaten. Dit artikel regelt kort gezegd dat verdragsrecht boven nationaal recht gaat. Als een relatieve weigeringsgrond aan de weigering ten grondslag is gelegd, zal het ontbreken van een rechtvaardiging als bedoeld in artikel 10, tweede lid, van het EVRM in beginsel tot uitdrukking kunnen komen bij uitleg en toepassing van de bepalingen van de Wob waarin de relatieve weigeringsgrond is neergelegd. Dit komt erop neer dat dan bij de belangenafweging meer gewicht toekomt aan het belang van verzoeker dan zonder de werking van artikel 10 EVRM het geval zou zijn. Waar onder de Wob geen onderscheid wordt gemaakt tussen de ene of de andere verzoeker, bevestigt de Afdeling bovendien dat journalisten bij de toepassing van artikel 10 EVRM een speciale positie innemen.
