Procederen onder de Wabo

Sinds 1 oktober 2010 zijn veel toestemmingen die nodig zijn voor een bepaald project - zoals de bouwvergunning, milieuvergunning, aanleg- en kapvergunning - samengevoegd in één vergunning: de omgevingsvergunning. Die wetswijziging wierp gelijk een aantal vragen op, die de hoogste bestuursrechter recent heeft beantwoord. De uitspraak van 9 maart 2011 geeft een antwoord op de vraag of je bij de rechter op kunt komen tegen elementen van een omgevingsvergunning die je in de bestuurlijke fase niet hebt bestreden. Bepalend daarvoor is wat als een “besluitonderdeel” van een omgevingsvergunning moet worden beschouwd. De uitspraak van 13 april 2011 gaat over de interpretatie van het "belanghebbende"-begrip onder de Wabo. Beide uitspraken komen hierna aan de orde.

Uitspraak van 9 maart 2011 (LJN-nummer BP7155)

Uit artikel 6:13 Algemene wet bestuursrecht (Awb) blijkt dat iemand alleen beroep tegen een besluit kan indienen bij de bestuursrechter, wanneer hij tegen datzelfde (ontwerp)besluit eerder al zienswijzen heeft ingediend of bezwaar heeft gemaakt. Het gaat hier om de zogenaamde "onderdelenfuik”: wil je later in beroep bepaalde onderdelen van een besluit aanvechten, dan moet je diezelfde onderdelen van dat besluit ook al in de voorfase aan de orde hebben gesteld. Het beroep bij de rechter zal zich dus niet meer kunnen richten tegen onderdelen waarover de procederende partij in de bestuurlijke voorfase helemaal niets heeft ingebracht. Dat werpt de vraag op wat nu als “onderdeel” van een besluit kan worden gekwalificeerd. Die vraag is tot nu toe voor verschillende rechtsgebieden uiteenlopend beantwoord. In bestemmingsplanzaken worden bijvoorbeeld plandelen, aanduidingen op de kaart en voorschriften beschouwd als verschillende besluitonderdelen. In beroep kan men, zolang het maar gaat om hetzelfde plandeel of voorschrift, alsnog bepaalde gevolgen voor de omgeving (zoals geurhinder) aankaarten, ook al waren die gevolgen niet in de voorfase aangekaart. Voor milieuvergunningen was dat anders: daar werden de milieucompartimenten (geur, geluid, luchtkwaliteit enz.) beschouwd als verschillende “besluitonderdelen”. Als iemand in de zienswijze tegen een ontwerpmilieuvergunning niet het aspect geurhinder had aangekaart, dan kon diegene daar later in beroep bij de Raad van State niet meer mee aankomen. De vraag die zich na inwerkingtreding van de Wabo voordeed, was welke lijn de Raad van State zou hanteren bij de omgevingsvergunning: in een omgevingsvergunning kan immers zowel een milieutoestemming (oude milieuvergunning), als een ruimtelijke toestemming (oude bouwvergunning en/of ontheffing of projectbesluit) vervat zijn. Op 9 maart 2011 heeft de Afdeling deze vraag beantwoord. In procedures over omgevingsvergunningen onder de Wabo zullen de verschillende toestemmingen die in die omgevingsvergunning zijn vervat (kappen, bouwen, oprichten inrichting, enz.) als “besluitonderdelen” worden aangemerkt. De verschillende milieucompartimenten worden niet meer als afzonderlijke “onderdelen” van een besluit aangemerkt. Samenvattend betekent dit een wijziging van de milieujurisprudentie. Iemand kan in beroep tegen een omgevingsvergunning aanvoeren dat die vergunning nadelige gevolgen heeft voor, bijvoorbeeld, de geluidssituatie, ook al is dat geluidsaspect niet in de bestuurlijke voorfase aan de orde gesteld. Verder kan die persoon zijn beroep alleen maar richten tegen toestemmingen in de omgevingsvergunning, die hij ook al in de voorfase heeft bestreden.

Uitspraak van 13 april 2011 (LJN-nummer BQ1081)

Om te kunnen procederen tegen een besluit, moet iemand als “belanghebbende” kunnen worden aangemerkt. Een omgevingsvergunning bevat verschillende toestemmingen, die allemaal verschillende effecten hebben voor de omgeving. De vraag werd dan ook al snel opgeworpen hoe het “belanghebbende” vereiste zou worden geïnterpreteerd onder de nieuwe Wabo. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft die vraag in bovengenoemde uitspraak beantwoord. De Afdeling overwoog dat het in de rede ligt om, wanneer een omgevingsvergunning meer dan één toestemming bevat, per toestemming te bepalen of degene die een rechtsmiddel heeft aangewend belanghebbende is. Wil iemand kunnen opkomen tegen een omgevingsvergunning die meerdere toestemmingen bevat, dan is het beroep dus alleen ontvankelijk voor zover het gericht is tegen toestemmingen waarbij die persoon als belanghebbende kan worden aangemerkt. Als iemand bijvoorbeeld opkomt tegen één omgevingsvergunning die toestemmingen bevat voor zowel slopen, bouwen, het wijzigen van een monument, het kappen van bomen en het realiseren van een uitweg, dan wordt zijn belanghebbendheid voor al deze toestemmingen afzonderlijk vastgesteld. Daarbij geldt één uitzondering: wanneer er sprake is van toestemmingen die “onlosmakelijke samenhang” vertonen, geldt dat iemand hoe dan ook belanghebbende is bij beide toestemmingen. Te denken valt aan een omgevingsvergunning die de toestemming voor bouwen omvat en daarnaast de toestemming om een monument te wijzigen: verbouwen gaat automatisch gepaard met het wijzigen van een monument. In zo’n geval is iemand dus belanghebbende bij beide toestemmingen, omdat de activiteiten niet los te beschouwen zijn.

Tot slot

De bestuursrechter heeft met beide uitspraken een voor de praktijk belangrijk antwoord gegeven op twee vragen. Antwoorden waarmee de praktijk uit de voeten kan. Het is goed dat op grond van de uitspraak van 9 maart 2011 één lijn gaat gelden voor zowel het milieurecht als het ruimtelijk bestuursrecht. De uitspraak van 13 april jl. bewerkstelligt ook een duidelijke lijn, waarbij echter een kanttekening geplaatst kan worden. De Afdeling bestuursrechtspraak doet met deze uitspraak namelijk afbreuk aan de systematiek van de Awb: iemand valt als belanghebbende bij een besluit te beschouwen, of niet. Het is maar de vraag of de systematiek van de Awb toestaat dat die belanghebbendentoets per “deelbesluit” (toestemmingen in de omgevingsvergunning) plaatsvindt. Een wettelijke regeling had de voorkeur verdiend, maar bij het ontbreken daarvan heeft de Raad van State op dit punt duidelijkheid gecreëerd.