Persoonsgebonden overgangsrecht of uitsterfregeling in het bestemmingsplan?

Een uitsterfregeling in een bestemmingsplan biedt meer rechtszekerheid dan een persoonsgebonden overgangsrecht. ABRS 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3390 De gemeenteraad van Montfoort heeft in bestemmingsplan ‘Buitengebied 2012’ een persoonsgebonden overgangsrecht opgenomen voor een zeilmakerij die zich voorheen in strijd met het bestemmingsplan in het buitengebied heeft gevestigd. De Afdeling vernietigt het plan op dit onderdeel. Zij oordeelt dat de gemeenteraad had moeten onderzoeken of in plaats van een persoonsgebonden overgangsrecht een uitsterfregeling, die meer rechtszekerheid biedt, mogelijk was geweest. Ik bespreek hier kort het deel van de uitspraak dat daarover gaat. Achtergrond van de zaak De zeilmakerij waar het hier besproken onderdeel van de uitspraak betrekking op heeft, is sinds 2001 in het plangebied gevestigd. In 2009 heeft een herziening van het bestemmingsplan plaatsgevonden. De bestemming van de locatie van het bedrijf is volgens dat plan “agrarische doeleinden, rivierzone”. De zeilmakerij is bij die herziening onder het gebruiksovergangsrecht komen te vallen. Het overgangsrecht van dat plan maakte overigens nog geen onderscheid tussen legaal en illegaal gebruik. Dat onderscheid is bij overgangsrechtelijke bepalingen in de loop van de jaren steeds gebruikelijker geworden en inmiddels zelfs voorgeschreven in artikel 3.2.2, vierde lid, Bro: gebruik dat reeds met het oude plan in strijd was, wordt op grond van die bepaling niet onder het overgangsrecht gebracht en blijft dus illegaal als het niet positief wordt bestemd. Uitzondering op het in artikel 3.2.2 voorgeschreven overgangsrecht vormt het bepaalde in artikel 3.2.3 Bro. Dat maakt een persoonsgebonden overgangsrecht mogelijk als toepassing van het volgens artikel 3.2.2 voorgeschreven gebruiksovergangsrecht zou kunnen leiden “tot een onbillijkheid van overwegende aard voor een of meer natuurlijke personen die op het tijdstip van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan grond en opstallen gebruikten in strijd met het voordien geldende bestemmingsplan”. De bepaling is bedoeld voor gevallen die niet onder het gebruikelijke zaaksgebonden overgangsrecht vallen. Daarbij kan men bijvoorbeeld denken aan illegale permanente bewoning van een recreatiewoning die sinds jaar en dag is gedoogd maar juist vanwege het illegale karakter geen overgangsrechtelijke bescherming geniet. In zo’n geval kan een persoonsgebonden overgangsrecht voor de huidige bewoners uitkomst bieden. Op grond van het nieuwe bestemmingsplan, waar deze zaak betrekking op heeft, valt de zeilmakerij onder de bestemming "Agrarisch - Rivierzone" met voor haar gebouwen de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - persoonsgebonden overgangsrecht". Het bedrijf betoogt dat het positief had moeten worden bestemd. De raad acht dat echter niet wenselijk omdat hij de vestiging van niet-agrarische bedrijven in het buitengebied wil tegengaan. De raad stelt bovendien dat het niet toegelaten is een bedrijf voor de tweede keer onder het gewone overgangsrecht van een bestemmingsplan te brengen. Vandaar de keuze voor een persoonsgebonden overgangsrecht waarmee is bedoeld dat zeilmakerij niet mag worden voortgezet als de huidige exploitanten ermee stoppen. Het oordeel van de Afdeling De Afdeling onderschrijft de stelling van de raad dat er met het oog op zijn beleid geen aanleiding is de zeilmakerij positief te bestemmen en dat het opnieuw onder het overgangsrecht brengen van het bedrijf slechts in uitzonderlijke omstandigheden is toegestaan. Uit eerdere jurisprudentie blijkt dat dan in ieder geval duidelijk moet zijn dat het gebruik binnen de planperiode zal worden gestaakt (ABRS 22 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5285). De Afdeling ziet een persoonsgebonden overgangsrecht echter niet als enige resterende mogelijkheid. Zij oordeelt onder verwijzing naar haar hiervoor genoemde uitspraak van 22 augustus 2012 dat de raad in overweging had moeten nemen of een zogenoemde uitsterfregeling had kunnen worden opgenomen. In dat verband wijst zij bij wijze van voorbeeld op de mogelijkheid dat de zeilmakerij als zodanig wordt bestemd, maar dat op het moment dat het gebruik als zeilmakerij wordt beëindigd, dit hierna niet meer is toegelaten. Zij overweegt: “Een dergelijk uitsterfregeling is niet persoonsgebonden en biedt meer rechtszekerheid.” Ten overvloede wijst de Afdeling er nog op dat een persoonsgebonden overgangsrecht alleen voor een natuurlijke persoon en niet voor een rechtspersoon mogelijk is. Analyse Naar mijn mening kan uit deze uitspraak de conclusie worden getrokken dat het niet voor de hand ligt een persoonsgebonden overgangsrecht in het bestemmingsplan op te nemen voor gebruik dat op grond van het (niet persoonsgebonden) overgangsrecht in het voorgaande plan, legaal plaatsvindt. Dit geldt ook als het gebruik ooit illegaal is begonnen maar juist door de werking van het overgangsrecht is gelegaliseerd, hetgeen in het verleden veel voorkwam. Het persoonsgebonden overgangsrecht is bedoeld als vangnet voor gevallen die buiten het normale overgangsrecht vallen en daardoor onbillijk dreigen uit te pakken. Het kan niet zomaar worden toegepast om iemand een hem toekomend zaaksgebonden overgangsrecht te ontnemen. Het mag duidelijk zijn dat de overgang van een zaaksgebonden naar een persoonsgebonden overgangsrecht een aanzienlijke verslechtering betekent van de positie van de rechthebbende. Bij een zaaksgebonden overgangsrecht mag het gebruik immers door de opvolgende rechthebbende worden voortgezet. Een persoonsgebonden overgangsrecht gaat dat nu juist tegen. In deze zaak bijvoorbeeld, zou de zeilmakerij bij een persoonsgebonden overgangsrecht niet meer door een opvolgend eigenaar kunnen worden voortgezet en als bedrijf dus onverkoopbaar zijn. Een uitsterfregeling, die een beperking kan vormen op het normale overgangsrecht maar wel zaaksgebonden is, is onder omstandigheden toelaatbaar, zo volgt uit de uitspraak. De raad zal in gevallen als hier aan de orde dan ook steeds moeten bezien of een uitsterfregeling tot de mogelijkheden behoort. Naar mijn indruk zal dat doorgaans wel het geval zijn.