Overschrijding wettelijke beslistermijn niet altijd onrechtmatig

Een besluit moet vaak binnen een bepaalde wettelijke termijn worden genomen. Als het bestuursorgaan die termijn overschrijdt, leidt dat niet automatisch tot aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad. De Hoge Raad bevestigt deze jurisprudentielijn in zijn arrest van 11 januari 2013, HR 11 januari 2013, LJN: BX7579) waarbij het ging om een termijnoverschrijding in afwachting van een Bibob-advies.

Te laat beslissen is niet altijd onrechtmatig

Inleiding Op 11 januari 2013 heeft de Hoge Raad arrest gewezen in een zaak van een aantal ondernemers in de prostitutiebranche tegen de gemeente Amsterdam. Zij hadden de gemeente aansprakelijk gesteld wegens overschrijding van de wettelijke termijn om te beslissen op een aanvraag voor een exploitatievergunning. Dit betreft een voor een prostitutie-inrichting benodigde vergunning op grond van de APV die door de burgemeester kan worden verleend. De reden voor overschrijding van de beslistermijn in deze zaak was dat de burgemeester niet tijdig beschikte over het door hem aangevraagde Bibob-advies. Een dergelijk advies kan in het kader van een onderzoek naar de integriteit van de vergunningaanvrager worden gevraagd aan het Bureau Bibob op grond van de Wet Bibob. In zijn arrest oordeelt de Hoge Raad in lijn met eerdere jurisprudentie (HR 22 oktober 2010, LJN BM7040, NJ 2011/6, zie ook: kvdl.nl/nieuws/aansprakelijkheid-voor-te-laat-beslissen/) dat de overschrijding van een wettelijke beslistermijn niet zonder meer onrechtmatig is. Voor aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad wegens termijnoverschrijding zijn “bijkomende omstandigheden” nodig. Bijkomende omstandigheden De Hoge Raad vernietigt het arrest van het Hof Amsterdam, waarin de gemeente aansprakelijk was gehouden jegens de raamexploitanten. Het Hof erkende dat voor die aansprakelijkheid bijzondere omstandigheden nodig waren, en achtte die hier aanwezig. De Hoge Raad is het op meerdere onderdelen oneens met het Hof. De meest in het oog springende zaken uit het arrest, zet ik op een rijtje. Opschorting van rechtswege De Gemeente stelde in deze zaak dat geen sprake was van onrechtmatig handelen omdat het niet haar schuld was dat het Bibob-advies niet tijdig beschikbaar was en omdat zij een gerechtvaardigd belang had bij het afwachten van dat advies. Het Hof verwierp dat argument (onder meer) op grond van zijn oordeel dat de burgemeester geen gebruik had gemaakt van de mogelijkheid om de beslistermijn op grond van artikel 31 Wet Bibob op te schorten. De Hoge Raad deelt dat oordeel niet en wijst erop dat artikel 31 Wet Bibob in het geval om een Bibob-advies wordt gevraagd, automatisch leidt tot opschorting van de beslistermijn. Daarvoor hoefde de burgemeester dus niets te ondernemen. Belang van niet-gebruikte mogelijkheid tot verlenging beslistermijn De gemeente stelde daarnaast dat de burgemeester de beslistermijn had kunnen verlengen op grond van de APV. Hij had dus ook zonder in strijd met de wet te komen, langer over het besluit op de aanvraag kunnen doen. Het Hof achtte dat niet van belang omdat de burgemeester van deze bevoegdheid geen gebruik had gemaakt. Uit het arrest blijkt dat de Hoge Raad deze mogelijkheid in de APV, ook al is daar geen gebruik van gemaakt, in twee opzichten wel degelijk van belang acht. In de eerste plaats oordeelt de Hoge Raad dat de voor de vraag of de termijnoverschrijding onrechtmatig is, belang toekomt aan het feit dat die overschrijding "gedekt" had kunnen worden door gebruik te maken van de mogelijkheid tot verdaging. Met andere woorden: nu de APV de burgemeester de mogelijkheid bood meer tijd te nemen voor zijn besluit, zal dat meewegen bij de vraag of de geconstateerde termijnoverschrijding een onrechtmatige daad oplevert, ook al is formeel geen gebruik gemaakt van die mogelijkheid. In de tweede plaats kan de mogelijkheid in de APV de beslistermijn te verlengen een rol spelen bij de beoordeling van het causale verband. Als de gemeente door de overschrijding van de beslistermijn al onrechtmatig zou hebben gehandeld, is het de vraag of de gestelde schade als oorzaak van dat handelen kan worden gezien. Het Hof achtte dit causale verband aanwezig. De Hoge Raad oordeelt echter dat het feit dat de gemeente rechtmatig de beslistermijn kon verlengen op grond van de APV, meebrengt dat niet zonder meer van causaal verband tussen de termijnoverschrijding en schade mag worden uitgegaan omdat de schade ook zou zijn ontstaan als de burgemeester van die mogelijkheid gebruik zou hebben gemaakt. Van belang is met andere woorden dat de schade ook rechtmatig zou hebben kunnen worden toegebracht. Deze overweging doet denken aan de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak over causaal verband (zie o.a. AbRvS 15 december 2004 (Meerssen), LJN: AR7586, AB 2005, 54, m.nt. A.A.J. de Gier). Aansprakelijkheid tegenover niet-belanghebbenden Tot slot is interessant dat de Hoge Raad het oordeel van het Hof op een belangrijk onderdeel deelt: aansprakelijkheid van de gemeente wegens overschrijding van een wettelijke beslistermijn, is niet per definitie beperkt is tot benadeelden die “belanghebbenden” in de zin van artikel 1:2 Awb waren bij het te laat genomen besluit. De belangen van derden kunnen volgens de Hoge Raad “in zodanige mate betrokken zijn bij een tijdige beslissing”, dat het bestuursorgaan ook jegens deze derden onrechtmatig kan handelen door na het verstrijken van de wettelijke termijn te beslissen. Slot Als een bestuursorgaan een wettelijke termijn voor het nemen van een besluit overschrijdt, kan dat onrechtmatig zijn, zowel tegenover de aanvrager alsook tegenover derden. Dat is echter niet zonder meer het geval, maar alleen als er “bijkomende omstandigheden” zijn. De kans dat de overheid voor termijnoverschrijding met succes aansprakelijk kan worden gehouden uit onrechtmatige daad, is niet groot als er een wettelijke mogelijkheid bestond het besluit uit te stellen, ook al is die mogelijkheid niet gebruikt.