NEN-normen uit Bouwbesluit zijn rechtsgeldig en voldoende kenbaar
Dat heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in de uitspraak van 2 februari jl. beslist naar aanleiding van een geschil over een ingetrokken bouwvergunning voor de verbouwing van een pand in Den Bosch (LJN BP2750). Met deze uitspraak geeft de bestuursrechter een langverwacht antwoord op de vraag naar verbindendheid van NEN-normen.
Vergunninghouder zag zijn van rechtswege verleende bouwvergunning ingetrokken worden: de gemeente oordeelde dat niet werd voldaan aan het Bouwbesluit en een aantal daarin genoemde NEN-normen. Vergunninghouder kwam daartegen in het geweer. Hij voerde - onder meer - aan dat de bepalingen van het Bouwbesluit en de daarin vermelde NEN-normen algemeen verbindende voorschriften zijn die niet op de juiste wijze bekend zijn gemaakt. Daarom zouden deze bepalingen en de bijbehorende NEN-normen onverbindend zijn, aldus vergunninghouder. De rechtbank Den Bosch had in eerste aanleg vergunninghouder gevolgd in zijn betoog dat de in het Bouwbesluit zgn. 'direct verwezen' NEN-normen een algemeen verbindend karakter hebben. Aan de vraag of de NEN-normen op de juiste wijze zijn bekendgemaakt kwam de rechtbank Den Bosch echter vanwege een vermeende juridische belemmering - het toetsingsverbod - niet toe, waardoor de bepalingen uit het Bouwbesluit en de daar genoemde NEN-normen verbindend bleven. Vergunninghouder kaartte de zaak vervolgens aan bij de Afdeling bestuursrechtspraak, de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken.
De Raad van State beroept zich op wetsgeschiedenis van de Bekendmakingswet en komt tot de conclusie dat NEN-normen waarnaar het Bouwbesluit verwijst, geen algemeen verbindende voorschriften zijn, nu zij niet door de overheid zijn vastgesteld. Wel oordeelt de Raad van State dat de NEN-normen, door verwijzing in het Bouwbesluit, 'naar buiten werkende, de burgers bindende regels zijn'. Daarom moet de kenbaarheid van die NEN-normen voldoende verzekerd zijn. Die kenbaarheid van NEN-normen is naar de mening van de Raad van State voldoende verzekerd omdat professionele partijen deze normen tegen 'redelijke betaling' kunnen aanschaffen. Bovendien kunnen burgers deze normen indien gewenst inzien bij het NNI. Slotconclusie luidt dan ook dat de NEN-normen, waarnaar het Bouwbesluit verwijst, verbindend zijn.
De civiele rechter had zich eerder al over de kwestie gebogen in een zaak die advies- en bouwprojectbegeleidingsbureau Knooble had aangespannen tegen de Staat en het NNI. De rechtbank Den Haag kwam in haar uitspraak d.d. 31 december 2008 tot de conclusie dat de NEN-normen, voor zover het Bouwbesluit daarnaar direct verwijst, delen in het karakter van een algemeen verbindend voorschrift (LJN BG8465). Dat de NEN-normen zijn opgesteld door het NNI, en niet door de Staat, deed daaraan niet af, aldus de civiele rechter. Vervolgens overwoog de rechtbank Den Haag dat voor algemeen verbindende voorschriften specifieke bekendmakingsvoorschriften gelden, waaraan niet werd voldaan: NEN-normen worden immers niet standaard in het Staatsblad of in de Staatscourant gepubliceerd, maar zijn alleen tegen betaling verkrijgbaar bij het NNI. De rechtbank Den Haag oordeelde dan ook dat de NEN-normen onverbindend waren.
De uitspraak deed flink wat stof opwaaien en legde een bom onder de gemeentelijke praktijk van vergunningverlening en handhaving. Vele stemmen - waaronder ook in de Tweede Kamer - gingen op om NEN-normen voortaan toch vooral ook te publiceren. Inmiddels heeft het Hof Den Haag de bom - voorlopig - onschadelijk gemaakt door deze uitspraak van de civiele Haagse rechter te vernietigen bij arrest van 16 november 2010 (LJN BO4175). Het Hof concludeerde dat het nooit de bedoeling is geweest van de wetgever om NEN-normen algemeen verbindende voorschriften te laten zijn; dat zou naar de mening van het Hof alleen al blijken uit de aard en inhoud van NEN-normen. Wel zijn de NEN-normen 'algemeen geldend' en moeten deze normen dus op enigerlei wijze kenbaar zijn. Omdat de NEN-normen tegen betaling verkrijgbaar zijn, die kosten doorgaans worden verrekend in het ontwerp-, bouw en onderhoudsproces en de normen bovendien ter inzage liggen, zijn zij daarmee voldoende bekend, aldus het Hof. Tegen het arrest van het Hof loopt een cassatieprocedure bij de Hoge Raad.
De bestuursrechter komt met de uitspraak van 2 februari jl. - zij het op grond van andere argumenten – effectief tot dezelfde conclusie als het Haagse Hof: NEN-normen zijn geen algemeen verbindende voorschriften en hoeven niet standaard te worden gepubliceerd in een vrij toegankelijk en van overheidswege uitgegeven blad. Wel gelden NEN-normen als regels die de burger binden, waardoor zij kenbaar moeten zijn. Die kenbaarheid is op dit moment voldoende verzekerd.
Wat betekent dit voor de praktijk? Overheden mogen er vanuit gaan dat het Bouwbesluit 2003, inclusief de verschillende NEN-normen waarnaar wordt verwezen, volledig van kracht is. Van bouwondernemingen, architechtenbureaus en andere, bij het bouwproces betrokken partijen wordt verwacht dat zij op de hoogte zijn van de inhoud van NEN-normen. Zij moeten de normen aanschaffen bij het NNI en het ligt voor de hand de kosten daarvan door te (blijven) berekenen naar de klanten.
De discussie over de geldigheid van NEN-normen is hiermee voorlopig tot een eind gekomen. Het is nog wel afwachten hoe de Hoge Raad in deze kwestie zal oordelen.
