Intrekking van een ongebruikte omgevingsvergunning: beleidsvrijheid bevestigd

In een uitspraak van 4 april jl. (ECLI:NL:RVS:2018:1106) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de vraag of het college van burgemeester en wethouders kon besluiten om een ongebruikte omgevingsvergunning niet in te trekken. Wat was er aan de hand?

Het verzoek om intrekking

In 2010 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Boxtel een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en milieu. De vergunning maakt het mogelijk om een nieuwe stal te bouwen en daarin 2016 vleesvarkens te houden. In 2016 is de stal nog niet gerealiseerd; de buurman vraagt het college om de vergunning in te trekken. Op grond van artikel 2.33, tweede lid (onder a), van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (‘Wabo’) kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning intrekken, voor zover gedurende drie jaar (milieu) of 26 weken (bouwen) geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning.

De afwijzing van het intrekkingsverzoek

Het college ziet geen aanleiding om in te trekken en wijst het verzoek van de buurman af. Daartoe overweegt het college onder meer dat de Natuurbeschermingswetvergunning lang op zich liet wachten, dat de bouw start als de financiering rond is en dat vergunninghouder een groot belang heeft bij het alsnog bouwen van de stal. Ook in bezwaar handhaaft het college zijn besluit. Dan is inmiddels sprake van een bouwovereenkomst, een planning, een factuur, een betalingsbewijs en een startmelding van de bouwwerkzaamheden.

De rechtbankuitspraak

De rechtbank Oost-Brabant tikt het college op de vingers. De rechtbank acht niet aannemelijk gemaakt dat op afzienbare termijn alsnog bouwwerkzaamheden zullen worden verricht. Daarom had de omgevingsvergunning voor bouwen (en – in verband met de samenhangende planning – ook die voor milieu) moeten worden ingetrokken, aldus de rechtbank (zie r.o. 2.3 in de uitspraak van de Afdeling; de uitspraak in eerste aanleg is niet gepubliceerd). Het college geeft uitvoering aan de uitspraak, verklaart het bezwaar van de buurman alsnog gegrond en trekt de vergunningen in.

Het hoger beroep

Vergunninghouder stelt hoger beroep in tegen de uitspraak van de rechtbank. Daar liggen, naast de uitspraak van de rechtbank, ook de inmiddels genomen intrekkingsbesluiten ter beoordeling voor (artikel 6:24 jo 6:19 Algemene wet bestuursrecht).

De Afdeling oordeelt anders. Zij stelt voorop dat bij de beslissing over een (eventuele) intrekking van een omgevingsvergunning voor bouwen alle in aanmerking te nemen belangen betrokken worden en tegen elkaar worden afgewogen. Daartoe behoren de belangen van het bestuursorgaan (zoals het realiseren van inmiddels gewijzigde planologische inzichten) en de belangen van vergunninghouder. Als de vergunninghouder niet aannemelijk weet te maken dat hij de vergunning alsnog binnen korte termijn zal benutten, dan is die enkele omstandigheid op zichzelf beschouwd voldoende om een intrekking te rechtvaardigen. Maar de Afdeling benadrukt dat – anders dan de rechtbank kennelijk oordeelde – “het college daartoe niet verplicht (is).” In de omstandigheden van het geval heeft het college aanleiding gezien om het verzoek om intrekking af te wijzen. Daarbij heeft het college alle in aanmerking te nemen belangen betrokken en afgewogen. De Afdeling komt tot de slotsom dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om niet tot intrekking over te gaan.

Jurisprudentie intrekking

De uitspraak is in lijn met eerdere jurisprudentie en bevat een aantal (standaard)overwegingen over de bij de intrekking te betrekken belangen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling d.d. 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1917 en de uitspraak van 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3583). Desondanks is de uitspraak het signaleren waard, en wel om twee redenen.

Beleidsvrijheid en ‘kan-bepaling’

Allereerst omdat de uitspraak andermaal bevestigt dat het bevoegd gezag bij de gebruikmaking van de bevoegdheid ex artikel 2.33, tweede lid, Wabo beleidsvrijheid toekomt. In de uitspraak van 24 januari 2018 kwam de Afdeling ook al tot de conclusie dat van een gehoudenheid tot intrekking geen sprake is (ECLI:NL:RVS:2018:221). Anders dan artikel 2.33, eerste lid, Wabo – dat bepaalt dat het bevoegd gezag de omgevingsvergunning in een aantal gevallen intrekt  – bevat artikel 2.33, tweede lid, Wabo een zgn. kan-bepaling. Zo’n formulering impliceert beleidsvrijheid. Van een gehoudenheid tot intrekking kan dan ook geen sprake zijn. De uitspraak benadrukt het verschil tussen de verschillende intrekkingscategorieën in het eerste en tweede lid van artikel 2.33 Wabo.

Proceskosten hoger beroep bij rechtmatig bestreden besluit

De uitspraak is bovendien interessant omdat de Afdeling hiermee weer een stap in de richting van meer rechtseenheid zet. Artikel 8:75 Algemene wet bestuursrecht (‘Awb’)  geeft de bestuursrechter de bevoegdheid om een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter redelijkerwijs heeft moeten maken. Tot nu toe heeft de Afdeling het uiteindelijke oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit bepalend geacht voor het antwoord op de vraag of een proceskostenveroordeling ten laste van het bestuursorgaan moet worden uitgesproken. De andere hoogste bestuursrechters hanteren een andere benadering. Zij achten het al dan niet slagen van het ingestelde rechtsmiddel bepalend. De Afdeling sluit zich nu aan bij de andere hoogste bestuursrechters. Als een hoger beroep slaagt, zal het bestuursorgaan in de proceskosten veroordeeld (kunnen) worden, ook al is het bestreden besluit rechtmatig gebleken.

Daarbij wijst de Afdeling nog op het volgende. De wet maakt het nu niet mogelijk om bij een geslaagd hoger beroep tegen een onjuiste uitspraak van de rechtbank de Staat in de proceskosten te veroordelen. Als de wetgever het onwenselijk vindt dat het bestuursorgaan – dat het rechtmatig bevonden besluit heeft genomen – wordt veroordeeld in de proceskosten, dan ligt het op de weg van de wetgever om de wet aan te passen.

Auteur(s)

  • Lieke FeenstraLieke Feenstra