Gronden van bezwaar: hoe summier mag het zijn?
Het indienen van gronden van bezwaar en beroep
Artikel 6:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (‘Awb’) schrijft voor aan welke eisen een bezwaar- of beroepschrift moet voldoen. Zo moet het bezwaar- of beroepschrift de gronden van bezwaar of beroep bevatten (artikel 6:5, aanhef en eerste lid, onder d). Als de gronden ontbreken, kan het bestuursorgaan – nadat bezwaarmaker in de gelegenheid is gesteld om het verzuim te herstellen - het bezwaar of beroep niet-ontvankelijk verklaren (artikel 6:6 Awb).
Met regelmaat doet zich de vraag voor of hetgeen in een bezwaar- of beroepschrift is vermeld kan worden aangemerkt als ‘grond(en)’. De bestuursrechters tonen zich op dit punt doorgaans soepel. Naar de mening van sommigen af en toe wat té soepel. Zo zette de uitspraak over de bezwaargrond “Hallo koning onbenul, waar zijn we nou helemaal mee bezig?” veel pennen in beweging (Centrale Raad van Beroep d.d. 3 februari 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AO4835; ‘CRvB’).
In de uitspraak van 5 april 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:1006) van de CRvB ligt wederom de vraag voor of het bezwaarschrift een grond van bezwaar bevat.
Wat was er aan de hand?
Een ambtenaar vraagt in verband met een door hem ervaren verstoorde arbeidsverhouding om ontslag (artikel 8:8 CAR/UWO). Het dagelijks bestuur van het Werkvoorzieningsschap Aanvullende Arbeid Venlo e.o. (WAA) waar de ambtenaar werkzaam is, wijst dit verzoek af. Vervolgens dient de ambtenaar een bezwaarschrift in. Daarin vermeldt hij dat “in dit concrete bijzondere geval wel degelijk op WAA de verplichting rust om aan hem een ontslag ex artikel 8:8 CAR/UWO te verlenen” De ambtenaar krijgt tot en met 10 maart 2016 de gelegenheid om alsnog gronden in te dienen, hetgeen hij pas bij brief van 11 maart 2016 doet. Zijn bezwaarschrift wordt niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank gaat daarin mee en verklaart het door de ambtenaar ingestelde beroep ongegrond.
Uitspraak hoger beroep
De ambtenaar laat het er niet bij zitten en gaat in hoger beroep bij de CRvB. Die is het niet eens met het besluit van de werkgever en het oordeel van de rechtbank. Uit het bezwaarschrift van betrokkene blijkt immers dat hij van mening is dat er in zijn concrete geval – in tegenstelling tot wat het bestuursorgaan in zijn afwijzing heeft overwogen – wel bijzondere omstandigheden zijn die maken dat hem ontslag moet worden verleend. Dat betrokkene nog niet heeft toegelicht om welke omstandigheden het gaat en evenmin waarom de werkgever anders had moeten beslissen, maakt dat niet anders, aldus de CRvB.
Bedoeling van de wetgever
De wetsgeschiedenis bevat geen uitvoerige beschouwing over wanneer de inhoud van een bezwaarschrift nu wel en wanneer niet aangemerkt kan worden als grond(en) van bezwaar. De Memorie van Toelichting vermeldt enkel het volgende: “Het bezwaar- of beroepschrift dient uiteraard de gronden voor het bezwaar of beroep te bevatten. De eisen die in dit opzicht kunnen worden gesteld, zullen onder meer samenhangen met de aard van de motivering die het bestuursorgaan voor zijn bestreden besluit heeft gegeven. Is deze summier of ontbreekt zij geheel, zoals bij voorbeeld bij een fictieve weigering het geval zal zijn, dan zal ook het bezwaar- of beroepschrift summier gemotiveerd kunnen zijn.” (TK 21 221, nr. 3, p. 122). Hieruit valt af te leiden dat het primair aan het bestuursorgaan (beslissen op bezwaar) en/of de bestuursrechter (beroep en hoger beroep) is om te beoordelen of, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, sprake is van een concrete grond.
Jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak en de Centrale Raad
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘AbRvS’) en de CRvB stellen geen hoge eisen aan de motivering van een bezwaarschrift. Ook als de gronden van het bezwaar summier zijn, is voldaan aan het in artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, Awb. Voorwaarde is wel dat het bezwaarschrift een concrete grond moet bevatten (zie onder meer AbRvS d.d. 30 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK7980 en CRvB d.d. 24 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4418).
De CRvB voegt daar in zijn hiervoor genoemde uitspraak van 24 december 2014 aan toe dat met “een concrete grond” wordt gedoeld op een feitelijke grond, te weten: “een standpunt ten aanzien van de overwegingen van het bestreden besluit waarmee duidelijkheid wordt verschaft over het punt, dan wel de punten, waarmee de indiener van het bezwaarschrift het niet eens is.”. Niet voldoende is dat een bezwaarmaker slechts mededeelt dat hij het niet eens is met een bepaald besluit. Hij dient tevens duidelijk te maken op welk punt of op welke punten en waarom hij het niet eens is met het besluit (CRvB d.d. 15 februari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:682). Dat laatste lijkt logisch: hoe moet een bestuursorgaan zich verweren tegen de enkele stelling dát iemand het niet eens is met een besluit?
Dat lijkt een duidelijk kader, maar in de praktijk blijken zowel bestuursorganen als rechtbanken nogal eens de fout in te gaan. De onderhavige zaak laat dat zien. Er valt in deze zaak wel iets te zeggen voor het standpunt van het bestuursorgaan en de rechtbank. Toepassing van de zojuist genoemde jurisprudentie zou ook tot de conclusie kunnen leiden dat het bezwaarschrift níet voldoet aan de eisen die artikel 6:5 Awb stelt. Met de enkele opmerking dat “in dit concrete bijzondere geval wel degelijk op (werkgever) de verplichting rust om aan hem een ontslag ex artikel 8:8 CAR/UWO te verlenen” maakt betrokkene immers niet duidelijk waarom hij het niet eens is met het besluit.
Soms valt minder goed te begrijpen waarom een bestuursorgaan (en rechtbank) tot de conclusie komen dat geen sprake is van een concrete bezwaargrond. Zo merkte zowel de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid als de rechtbank Overijssel de volgende zin in een bezwaarschrift niet aan als een concrete grond in de zin van artikel 6:5, aanhef en eerste lid, onder d Awb: “De grondslag van de aanschrijving is onjuist, en voor zover al juist is het rechtsgevolg buitenproportioneel.” De Afdeling bestuursrechtspraak strafte deze benadering af en oordeelde dat “Hoewel summier, (..) aldus voldoende concreet te kennen (is) gegeven, waarom appellant zich niet met het besluit (..) kan verenigen.” (AbRvS d.d. 6 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3). De uitspraak is terecht: voornoemde zin bevat immers zelfs twéé duidelijke gronden (een ondeugdelijke bevoegdheidsgrondslag en strijd met de vereiste evenredigheid).
Relevantie voor de praktijk
Wat betekent dit nu voor een bestuursorgaan dat op een summier – en na gelegenheid tot verzuimherstel niet nader aangevuld - bezwaarschrift moet beslissen? Uit jurisprudentie blijkt dat bestuursrechters de procederende burger nogal eens ter wille zijn bij het duiden van hun bezwaarschrift, ook al lijkt de jurisprudentie de lat iets hoger te leggen. Indien na nauwkeurige bestudering van hetgeen een bezwaarmaker heeft aangevoerd twijfel blijft bestaan over de vraag of voldaan wordt aan artikel 6:5 Awb, is het raadzaam om bezwaarmaker het voordeel van die twijfel te geven en het bezwaarschrift inhoudelijk te behandelen. Bij de afweging mag, gelet op de wetsgeschiedenis, het bestuursorgaan acht slaan op de aard en de motivering van zijn besluit.
Overigens zij benadrukt dat sprake is van een discretionaire bevoegdheid om een bezwaar (of beroep) niet-ontvankelijk te verklaren indien de gronden ontbreken. Indien niet aan artikel 6:5 Awb wordt voldaan, bestaat dus geen verplichting om het bezwaarschrift niet-ontvankelijk te verklaren, zoals dat ook geldt voor de gronden van beroep (vgl. AbRvS 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:815).
