Ook het bestuursrecht kent een correctie op het relativiteitsvereiste
Het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht houdt kort gezegd in dat een belanghebbende bij de bestuursrechter geen beroep kan doen op een norm die kennelijk niet bedoeld is om zijn belang te beschermen. In de uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:732, is de vraag of op de toepassing van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht een correctie mogelijk is, bevestigend beantwoord. Overeenkomstig het advies van de staatsraad advocaat-generaal oordeelt de Afdeling dat de schending van een norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden.
In deze bijdrage bespreken wij een uitspraak die belangrijk is voor de toepassing van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht. Het relativiteitsvereiste, dat voor omgevingsrechtelijke zaken al in de Crisis- en herstelwet was opgenomen, is per 1 januari 2013 in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) terecht gekomen en is daarmee gaan gelden voor het hele bestuursrecht. Daartoe is de Awb aangevuld met artikel 8:69a. Dit artikel bepaalt dat de rechter een besluit dat strijdig is met een (on)geschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel niet vernietigt indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Zo kunt u zich in een procedure bij de bestuursrechter tegen een vergunning voor de bouw van een nieuwe woning in uw omgeving, er niet op beroepen dat de trap in die woning te steil is. De norm die dat regelt, is immers niet bedoeld om uw belang te beschermen maar dat van de bewoners van het huis. Het civiele recht kent voor onrechtmatigedaadsvorderingen eveneens het relativiteitsvereiste. Daarop is de in de jurisprudentie ontwikkelde “correctie Langemeijer” mogelijk: een schending van een norm die niet stekt tot bescherming van de belangen van de partij die zich op de norm beroept, kan toch bijdragen tot het oordeel dat een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm die wel strekt tot bescherming van de belangen van die partij, is geschonden. In de uitspraak van 16 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:732, JB 2016/88, m.nt. R.J.N. Schlössels, TBR 2016/56, m.nt. H.C.W.M. Moesker) is een antwoord gegeven op de vraag of op het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste ook een correctie bestaat. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft daarvoor staatsraad advocaat-generaal Widdershoven om een conclusie gevraagd.
Wij bespreken in paragraaf 2 de feiten en het procesverloop in deze zaak. In paragraaf 3 gaan wij nader in op de betekenis van het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste. In paragraaf 4 komen de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal en het oordeel van de Afdeling over de correctie op het relativiteitsvereiste aan de orde. Wij sluiten deze bijdrage in paragraaf 5 af met een korte conclusie.
Feiten
De mogelijke komst van een nieuwe bouwmarkt vormt de aanleiding voor deze belangrijke uitspraak. De gemeenteraad van Zwolle heeft een bestemmingsplan vastgesteld dat de komst van een vestiging van Hornbach mogelijk maakt op het bedrijventerrein Voorst A. Onder meer concurrenten Praxis en Van Neerbos – beide bouwmarkten hebben een vestiging in Zwolle die op respectievelijk vijf kilometer en 140 meter van de voorziene bouwmarkt is gelegen – hebben beroep ingesteld tegen dit bestemmingsplan en een bijbehorend wijzigingsbesluit dat voorziet in het schrappen van maximumparkeernormen. Omwille van concurrentiegerelateerde belangen zien zij de vestiging van een winkel van Hornbach liever niet gebeuren. Praxis en Van Neerbos voeren verschillende beroepsgronden aan tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, onder meer ten aanzien van de externe veiligheid, een vormvrije m.e.r.-beoordeling, het woon- en leefklimaat, parkeernormen en financiële uitvoerbaarheid. De Afdeling komt ten aanzien van deze beroepsgronden tot het oordeel dat de normen waarop Praxis en Van Neerbos zich beroepen, niet strekken tot bescherming van hun belangen. Praxis stelt als concurrent echter de verwachting te hebben dat het bevoegd gezag in iedere vergunnings- of bestemmingsplanprocedure hetzelfde handelt en beroept zich daarbij op het vertrouwensbeginsel. Daarnaast beroept Praxis zich op het gelijkheidsbeginsel. Het waarborgen van gelijke voorwaarden voor het toetreden tot een markt brengt mee dat het bevoegd gezag elke beoogde ontwikkeling op dezelfde wijze en door middel van gedegen onderzoek toetst en dat geldende eisen aan alle marktdeelnemers worden gesteld. Volgens Praxis dient de bestuursrechter ten aanzien van deze beginselen de correctie Langemeijer toe te passen om zodoende niet het relativiteitsvereiste tegengeworpen te krijgen.Relativiteitsvereiste
Zoals gezegd houdt het relativiteitsvereiste in dat de bestuursrechter een besluit dat strijdig is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel niet vernietigt, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Bij de beantwoording van de vraag tot de bescherming van welke belangen een rechtsregel of rechtsbeginsel strekt, zal de rechter vaak gebruik maken van de wetsgeschiedenis. Het woord ‘kennelijk’ duidt erop dat de rechtsregel of norm duidelijk niet moet strekken tot bescherming van bepaalde belangen. Bij twijfel zal de bestuursrechter er vanuit moeten gaan dat de rechtsregel of norm wél strekt tot bescherming van de belangen van de partij die zich erop beroept.
De Afdeling heeft eerder uitgemaakt dat een beroep op een formele rechtsregel of norm niet los kan worden gezien van de corresponderende materiële norm. Met andere woorden: wanneer een materiële norm niet strekt tot bescherming van de belangen van een partij, dan krijgt deze partij het relativiteitsvereiste eveneens tegengeworpen bij een beroep op de corresponderende formele rechtsregel of norm. Stel bijvoorbeeld dat bij de verlening van een omgevingsvergunning voor het aanleggen van een motorcrosscircuit niet goed is geïnventariseerd of daardoor de leefomgeving van beschermde diersoorten in gevaar komt. De eigenaar van een verderop gelegen pannenkoekenhuis komt tegen die vergunning op omdat hij geluidsoverlast vreest. De norm die bestaat voor de bescherming van de leefomgeving van dieren (de materiële norm) is niet in het leven geroepen om zijn belang te beschermen en hij zal zich daar dan ook niet op kunnen beroepen. Doordat onvoldoende onderzoek ten grondslag ligt aan de omgevingsvergunning, is die echter ook niet met de nodige zorgvuldigheid voorbereid (art. 3:2 Awb, de formele rechtsregel). De eigenaar van het pannenkoekenhuis zal dan echter niet via de band van een beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel toch nog een beroep op het ontbreken van onderzoek naar de risico’s voor de leefomgeving van beschermde diersoorten kunnen doen.
In de uitspraak van 16 maart 2016 komt deze regel ook naar voren. Onder andere bij een beroep van Praxis dat ten onrechte de uniforme openbare voorbereidingsprocedure in de zin van afdeling 3.4 van de Awb niet is doorlopen bij de voorbereiding van het wijzigingsbesluit inzake het schrappen van maximumparkeernormen uit de planregels. De regels ten aanzien van de geschrapte maximumparkeernormen strekken echter niet tot bescherming van de belangen van Praxis. Nu de beroepsgrond tegen het niet doorlopen van afdeling 3.4 Awb niet los kan worden gezien van de materiële norm – de regels inzake de maximumparkeernormen – wordt het relativiteitsvereiste tegengeworpen (r.o. 14.1).
Correctie op het relativiteitsvereiste
Het standpunt van Praxis over de correctie Langemeijer roept volgens de Afdeling de vraag op of in het licht van het relativiteitsvereiste een concurrent met een beroep op een materieel beginsel van behoorlijk bestuur (zoals het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel) kan bereiken dat de bestuursrechter beoordeelt of een norm die niet strekt ter bescherming van de belangen van de concurrent, is geschonden. Naar aanleiding van deze vraag heeft de Afdeling de staatsraad advocaat-generaal gevraagd om een conclusie in de zin van artikel 8:12a Awb te nemen. De staatsraad advocaat-generaal Widdershoven heeft in december 2015 geconcludeerd dat een concurrent inderdaad met een beroep op een materieel beginsel van behoorlijk bestuur kan bereiken dat de bestuursrechter moet beoordelen of een norm die niet strekt ter bescherming van de belangen van de concurrent, is geschonden. Een dergelijke beoordeling kan volgens de staatsraad advocaat-generaal tot de conclusie leiden dat een schending van een norm die niet beoogt de belangen van de partij die zich op de norm beroept te beschermen en zodoende niet tot vernietiging van een besluit kan leiden, toch een schending van het vertrouwensbeginsel of het gelijkheidsbeginsel ten aanzien van die partij kan opleveren. Stel bijvoorbeeld dat op grond van gemeentelijk beleid voor alle bouwmarkten in de gemeente bij het verlenen van een omgevingsvergunning dezelfde parkeernorm wordt gehanteerd en daarop strikt wordt gehandhaafd, dan zou het hanteren van een soepeler norm voor een nieuwe bouwmarkt in strijd kunnen zijn met het gelijkheidsbeginsel. Dat de parkeernorm niet strekt tot bescherming van het belang van concurrenten, staat er dan niet aan in de weg dat de concurrent zich in het kader van zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel tóch op het toepassen van een met het beleid strijdige parkeernorm kan beroepen.
De Afdeling neemt de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal over, onder vermelding dat de wetgever bij de invoering van het relativiteitsvereiste in de Awb een toepassing van de correctie Langemeijer niet heeft uitgesloten. De Afdeling beoordeelt vervolgens of het beroep van Praxis op het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel kan worden gehonoreerd. Dat is voor beide beginselen niet het geval. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat sprake is van aan het desbetreffende bestuursorgaan toe te rekenen, concrete ondubbelzinnige toezeggingen, gedaan door een daartoe bevoegde derde, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Daarnaast wordt in de jurisprudentie veelal de eis gesteld dat een partij doordat zij heeft gehandeld op basis van het bij haar gewekte vertrouwen, in een slechtere positie is komen te verkeren dan wanneer dat vertrouwen niet zou zijn gewekt, het zogeheten dispositievereiste. Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt omdat Praxis niet aannemelijk heeft gemaakt dat concrete verwachtingen zijn gewekt door het bevoegd gezag. Volgens de Afdeling kunnen verwachtingen ontleend aan een algemene formele handeling, zoals een wettelijk voorschrift of beleidsregel, niet worden aangemerkt als concrete verwachtingen, aangezien dat zou leiden tot een algemene rechtszekerheidscorrectie op het relativiteitsvereiste. Wil een partij zich met succes beroepen op het gelijkheidsbeginsel dan moet daadwerkelijk sprake zijn van benadeling. Dat kan het geval zijn wanneer een partij verplichtingen opgelegd heeft gekregen waaraan een andere partij in een vergelijkbare situatie – als gevolg van een schending van een wettelijke voorschrift door het bevoegd gezag – niet hoeft te voldoen. Het beroep van Praxis op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet omdat Praxis niet heeft gesteld dat zij in vergelijkbare gevallen aan vergelijkbare normen is gehouden als waarop zij zich beroept. Praxis krijgt hier dus gewoon het relativiteitsvereiste tegengeworpen.
