Wob: kan het belang bij openbaarheid worden verzwaard?

In deze korte uiteenzetting bij een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de Wob (ECLI:NL:RVS:2014:3559) wil ik stilstaan bij één opmerkelijke overweging. Een overweging die op een breuk lijkt te wijzen met de eerder gevolgde lijn van de Afdeling in Wob-zaken. Voor de tekst van de Wob zie: Wet openbaarheid van bestuur.

Opmerkelijke overweging

De zaak gaat over een verzoek om openbaarmaking van een vertrekregeling die is gesloten tussen het Samenwerkingsverband Vastgoedinformatie Heffing en Waardebepaling (verder: SVHW) en een voormalig ambtenaar. SVHW heeft de regeling naar aanleiding van dat verzoek gedeeltelijk openbaar gemaakt. De rechtbank vond de gedeeltelijke openbaarmaking op enkele onderdelen na voldoende. De Afdeling bestuursrechtspraak is het echter niet met de rechtbank eens en oordeelt dat een veel groter deel van de vertrekregeling openbaar moet worden gemaakt. De opmerkelijke overweging die aanleiding is voor deze bespreking van de uitspraak luidt als volgt: “Voor dit oordeel is van belang dat vertrekregelingen regelmatig tot een maatschappelijke discussie leiden. Het belang van openbaarmaking van dergelijke regelingen is daarom groot.” Voor een goed begrip van het bijzondere karakter van deze overweging is het van belang enig inzicht te hebben in het systeem van de Wob zoals de Afdeling dat tot aan deze uitspraak altijd heeft toegepast. Ik geef daarvan een korte beschrijving en bespreek vervolgens hoe die toepassing zich verhoudt tot de hier besproken zaak.

Traditionele uitleg van het systeem van de Wob

Volgens de Wob kan eenieder zonder dat hij daarbij een belang hoeft te stellen, een verzoek om openbaarmaking van informatie indienen. Het verzoek moet worden ingewilligd voor zover er geen weigeringsgronden zijn. Die weigeringsgronden staan in artikel 10 en 11 van de Wob. Artikel 11, dat betrekking heeft op persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die bestemd zijn voor intern beraad, laat ik hier verder buiten beschouwing. Artikel 10 lid 1 bevat de zogenoemde absolute weigeringsgronden: als een van de gronden die in dat lid worden genoemd zich voordoet, moet een verzoek zonder afweging van de betrokken belangen worden geweigerd. Dit geldt bijvoorbeeld als openbaarmaking van informatie de veiligheid van de staat zou kunnen schaden (artikel 10 lid 1 onder b). Het voorkomen daarvan wordt per definitie belangrijker geacht dan het belang dat overheidsinformatie openbaar is. Artikel 10 lid 2 bevat de zogenoemde relatieve weigeringsgronden: als een van die gronden zich voordoet, vindt een belangenafweging plaats tussen het belang dat is gemoeid met openbaarmaking en het specifieke belang dat door de weigeringsgrond wordt beschermd. Dit geldt bijvoorbeeld voor het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, dat in de onderhavige uitspraak aan de orde was (artikel 10 lid 2 onder e). In de jurisprudentie van de bestuursrechter is in het geval een belangenafweging op grond van artikel 10 lid 2 moet worden gemaakt, tot nu toe altijd als volgt geredeneerd. Aan het belang dat gemoeid is met openbaarmaking van overheidsinformatie wordt in iedere Wob-zaak hetzelfde (grote) gewicht toegekend. Daartegenover staan de belangen die in de weigeringsgronden van artikel 10 lid 2 staan genoemd, zoals de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Daarvan moet per zaak worden beoordeeld welk gewicht eraan toekomt. Als dat zwaarwegender is dan het gewicht dat per definitie aan het belang van openbaarheid toekomt, wordt openbaarmaking geweigerd. Is het minder zwaar dan het belang bij openbaarheid, dan moet de desbetreffende informatie openbaar worden gemaakt. Deze redenering brengt mee dat degene die om openbaarmaking verzoekt, zijn belang daarbij niet nog groter kan maken dan het per definitie al wordt voorondersteld te zijn. In de woorden van een van de vele Afdelingsuitspraken op dit gebied: “Vooropgesteld wordt dat het recht op openbaarmaking op grond van de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering dient, welk belang de Wob vooronderstelt. Daarom kan ten aanzien van de openbaarmaking geen onderscheid worden gemaakt naar gelang de persoon of de oogmerken van de verzoeker.” (ABRS 18 juli 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA9793).

Een nieuw element bij Wob-verzoeken?

Met dit voor de Wob belangrijke uitgangspunt, lijkt de hier besproken uitspraak in strijd. Het belang van openbaarheid van de vertrekregeling wordt door de Afdeling bestuursrechtspraak immers groot geacht omdat vertrekregelingen regelmatig tot maatschappelijke discussie leiden. Daarmee lijkt de Afdeling een opening te bieden om het (op voorhand gegeven) grote belang dat met openbaarheid van overheidsinformatie is gemoeid, door aanvullende redenen van meer gewicht te voorzien. Of de Afdeling dat inderdaad heeft bedoeld met deze uitspraak is vooralsnog niet zeker, maar de uitspraak zou een aansporing kunnen zijn om bijzondere belangen die pleiten voor openbaarmaking van informatie in het Wob-verzoek te benoemen. Dat er veel maatschappelijke discussie is over de aangelegenheid waarover informatie wordt gevraagd, is daarbij volgens deze uitspraak relevant. Het is de moeite waard te onderzoeken welke andere belangen de bestuursrechter van belang zal achten bij zijn beoordeling van het belang dat is gemoeid met openbaarmaking. Daarbij kan naar mijn mening bijvoorbeeld worden gedacht aan journalistieke belangen, nu de journalistiek in haar rol als controleur van het politieke bedrijf bij uitstek het ‘publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering’ dient.