Verduidelijking begrip ‘bestuursorgaan’

Op 17 september 2014 heeft de grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘Afdeling’) twee interessante uitspraken (201304908/1/A2 en 201307828/1/A2) gedaan waarmee de rechtspraak over het begrip ‘bestuursorgaan’ is verduidelijkt. Aan de orde was de vraag of het bestuur van de Stichting bevordering kwaliteit leefomgeving Schipholregio en het bestuur van Stichting Platform31 bestuursorganen zijn. Dat is volgens de Afdeling niet het geval en daarom zijn de mededelingen van de besturen geen besluiten waartegen bezwaar en (hoger) beroep kan worden ingediend. In deze bijdrage licht ik de verduidelijkingen in de Afdelingsjurisprudentie over het bestuursorgaanbegrip toe. Hierbij betrek ik ook de conclusie die staatsraad advocaat generaal Widdershoven eerder in deze procedure uitbracht. Hieronder ga ik eerst kort in op het begrip ‘bestuursorgaan’. Bestuursorganen Het begrip ‘bestuursorgaan’ is één van de kernbegrippen van het bestuursrecht. Het begrip is vanuit het oogpunt van rechtsbescherming van belang omdat alleen bestuursorganen besluiten kunnen nemen waartegen belanghebbenden bezwaar en beroep kunnen indienen. De vraag of een entiteit een bestuursorgaan is, is ook van belang voor de gebondenheid aan publiekrechtelijke normen. De Awb onderscheidt twee typen bestuursorganen. A-organen zijn de organen van een publiekrechtelijke rechtspersoon, zoals organen van de gemeente, provincie of Staat. B-organen zijn andere personen of colleges met ‘enig openbaar gezag bekleed’. Hiermee wordt bedoeld dat zij de publiekrechtelijke bevoegdheid hebben om eenzijdig de rechtspositie van andere rechtssubjecten te bepalen. Een b-orgaan kan op twee verschillende manieren openbaar gezag verkrijgen: op grond van de wet of op grond van de publieketaakjurisprudentie. De uitspraken van 17 september 2014 hebben betrekking op de laatstgenoemde vorm van openbaar gezag. Criteria publieketaakjurisprudentie De publieketaakjurisprudentie is van toepassing op privaatrechtelijke rechtspersonen die zich bezighouden met ‘presterend bestuur’, zoals het verstrekken van subsidies of uitkeringen. De jurisprudentie is niet van toepassing op de gevallen waarin eenzijdig rechten en vrijheden van burgers worden beperkt, aangezien het legaliteitsbeginsel daarvoor een specifieke wettelijke grondslag vereist. Tot de uitspraken van 17 september 2014 werden in de jurisprudentie drie criteria gehanteerd om te bepalen of een privaatrechtelijke rechtspersoon kwalificeert als b-orgaan: a. de uitoefening van een publieke of overheidstaak; b. het verstrekken van financiële middelen aan de rechtspersoon door de overheid om die publieke taak te bekostigen (‘de overheid betaalt’); c. het door de overheid op een of andere wijze bepalen van de criteria volgens welke de rechtspersoon de prestaties aan de burgers toekent (‘de overheid bepaalt’). Uit de jurisprudentieanalyse van de staatsraad advocaat generaal blijkt dat de Afdeling en de CRvB op één lijn zitten wat betreft de hoofdlijnen van de publieketaakjurisprudentie, in de zin dat zij dezelfde criteria hanteren, maar dat er bij de precieze invulling van de criteria en de verhouding ertussen verschillen zijn tussen beider rechtspraak en binnen de rechtspraak van de Afdeling. Het CBB volgt een enigszins afwijkende lijn. Invulling en verhouding criteria Widdershoven concludeert dat om redenen van rechtsbescherming nog steeds behoefte bestaat aan de publieketaakjurisprudentie. In zijn conclusie zet hij uiteen aan de hand van welke criteria moet worden nagegaan of een entiteit een b-orgaan is, hoe deze zouden moeten worden ingevuld en wat hun onderlinge verhouding is. In de uitspraken van 17 september 2014 volgt de Afdeling de staatsraad advocaat generaal hierin. Volgens de Afdeling gelden er twee cumulatieve criteria: het inhoudelijke en het financiële vereiste. Aan het criterium van de publieke taak (criterium a uit de publieketaakjurisprudentie) komt geen zelfstandige betekenis toe. Widdershoven concludeert hierover dat het criterium te vaag is om door de rechter als zelfstandig, inhoudelijk criterium te kunnen worden gebruikt voor de kwalificatie van een privaatrechtelijke rechtspersoon als b-orgaan. Ook is hij van mening dat de toepassing van het criterium in de rechtspraak weinig consistent is en dat het daardoor overtuigingskracht mist. Het inhoudelijke vereiste betekent dat de inhoudelijke criteria voor het verstrekken van geldelijke uitkeringen of voorzieningen in beslissende mate worden bepaald door de overheid (concreter: één of meer a-organen). Die zeggenschap hoeft geen betrekking te hebben op een individueel geval. Het financiële vereiste betekent dat de verstrekking van deze uitkeringen of voorzieningen in overwegende mate, dat wil zeggen in beginsel voor twee derden of meer, wordt gefinancierd door een of meer a-organen. De bestuursorganen die de inhoudelijke criteria bepalen hoeven niet noodzakelijkerwijs dezelfde bestuursorganen te zijn als de betalende bestuursorganen. Stichting bevordering kwaliteit leefomgeving Schipholregio en Stichting Platform31 Toepassing van deze criteria leidt er volgens de Afdeling toe dat het bestuur van Stichting bevordering kwaliteit leefomgeving Schipholregio geen b-orgaan is. Doel van de stichting is het versterken van de kwaliteit van de woon-, werk-, en leefomgeving in de Schipholregio. De inhoudelijke criteria voor de besteding van middelen door de stichting wordt door private en publieke partijen op basis van gelijkwaardig bepaald. Aan het inhoudelijke vereiste is dan ook niet voldaan. Bovendien worden de uitkeringen aan schrijnende gevallen – waarop de procedure betrekking had – niet in overwegende mate door de overheid gefinancierd. Ook het bestuur van Stichting Platform31 is volgens de Afdeling geen b-orgaan. De stichting houdt zich bezig met het verhogen van de kennisbasis voor het stedelijk beleid en ontvangt daarvoor subsidie van de overheid. Aan het financiële vereiste is dan ook voldaan. De overheid bepaalt echter niet in beslissende mate de inhoudelijke criteria voor het verstrekken van geldelijke uitkeringen door de stichting. De ambtenaren die deel uitmaken van de commissie die de onderzoeksvoorstellen beoordeelt, zijn op persoonlijke titel aanwezig. Bovendien hebben in deze commissie ook wetenschappers zitting die eenzelfde invloed hebben op de selectie van onderzoeksvoorstellen. Afsluiting De uitspraken van 17 september 2014 geven meer duidelijkheid over de vraag wanneer een privaatrechtelijke rechtspersoon als b-orgaan moet worden gekwalificeerd. Deze jurisprudentie geeft dan ook in het algemeen meer houvast en biedt dus meer rechtszekerheid.