Intrekking van een ongebruikte bouwvergunning blijft ook onder de Wabo een risico
In de uitspraak van 16 februari 2010 (201006391/1) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over een besluit van het college van Alphen-Chaam tot stillegging van bouwwerkzaamheden. Er was zonder vergunning gebouwd. De Afdeling is met het college van mening dat met de bouwwerkzaamheden geen uitvoering aan de in 1984 (!) verleende bouwvergunning voor de bouw van een schaapskooi wordt gegeven. De bouwwerkzaamheden zijn derhalve zonder bouwvergunning verricht. De feiten zijn ernaar. De maatvoering van het gerealiseerde bouwwerk wijkt sterk af van het vergunde. Het perceel is van eigenaar gewisseld, maar de bouwvergunning is niet overgedragen. De aard van het nieuwe bouwwerk wijst erop dat een paardenstal wordt gerealiseerd in plaats van een schaapskooi. De uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011 (201011419/1) bevat het vervolg. Daarin oordeelt de Afdeling over de intrekking van de betreffende bouwvergunning. Een besluit dat het college iets later heeft genomen om te voorkomen dat de houder van de vergunning deze andermaal zou aanwenden om een bouwwerk op te richten. Ook de mogelijkheid om conform de bouwvergunning een schaapskooi op te richten komt daarmee te vervallen.
De situering dichtbij de enclave Baarle-Nassau in het prachtige stukje Brabant onder Breda en de casus, die enig inzicht geeft in de in drie decennia gewijzigde bouwbehoefte in het rurale gebied, spreken tot de verbeelding, maar vormen niet het onderwerp van deze bijdrage. Wel vormt de laatste uitspraak aanleiding om de bevoegdheid tot intrekking van de bouwvergunning nader onder de loep te nemen. Het betreft een verstrekkende bevoegdheid waardoor een rechtsgeldig verleende en onherroepelijke bouwvergunning kan komen te vervallen. Daarvoor is in principe al genoeg dat een bouwproject 26 weken heeft stilgelegen. Omstandigheden die zich vaker voordoen dan men misschien op het eerste gezicht denkt. Bovendien is de grondslag voor de bevoegdheid van de Woningwet overgegaan naar de Wabo.
Artikel 59 Woningwet voorzag voor de inwerkingtreding van de Wabo in een regeling voor intrekking van de bouwvergunning. Met de inwerkingtreding is artikel 59 Woningwet komen te vervallen. Uit het overgangsrecht volgt dat de Wabo na 1 januari 2010 ook op reeds verleende bouwvergunningen van toepassing wordt. Voor dit artikel is van belang de intrekkingsgrond van artikel 2.33 lid 2 sub a Wabo. Daarin is bepaald in welke geval het college een rechtsgeldig verleende onherroepelijke bouwvergunning kan intrekken, zonder dat dit bijvoorbeeld op verzoek van de vergunninghouder geschiedt. Dit kan indien de bouwwerkzaamheden niet binnen 26 weken zijn aangevangen of indien die voor een periode van minimaal 26 weken hebben stilgelegen.
Net als onder de oude Woningwet is het niet zo dat een verleende bouwvergunning slechts 26 weken ‘geldig’ is. Na het verstrijken van genoemde termijn ontstaat ‘slechts’ de bevoegdheid om tot intrekking over te gaan. Daaraan dient een belangenafweging ten grondslag te liggen. De grenzen daaraan zijn in de jurisprudentie nader bepaald. Voor zover mij bekend, heeft de Afdeling zich nog niet uitgelaten over een intrekking op grond van artikel 2.33 lid 2 sub a Wabo. Aannemelijk is echter dat de lijnen die in de jurisprudentie uitgezet met betrekking tot het ‘oude’ artikel 59 lid 1 sub c Woningwet ook onder de vigeur van de Wabo relevant blijven. Hierna is daarom een overzicht opgenomen van die jurisprudentie. Belangrijk om te weten is voorts dat de rechter terughoudend toetst: heeft het college in redelijkheid tot zijn besluit kunnen komen (zie bijvoorbeeld AbRvS 1 september 2010, 201001622/1).
Voordat een college van burgemeester en wethouders een bouwvergunning mogen intrekken, moeten eerst alle relevante belangen worden geïnventariseerd en afgewogen (AbRvS 24 mei 2006 zaak nr. 200504650/1 en AbRvS 1 september 2010, 201001622/1). Naast de door het college gestelde gemeentelijke belangen behoren daartoe ook de (financiële) belangen van vergunninghouder. In dat kader dient tevens de vraag te worden beantwoord of het niet tijdig gebruik maken van de bouwvergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen (AbRvS 1 september 2010, 201001622/1). De reden waarom geen gebruik van de vergunning is gemaakt en of die reden dat uitstel rechtvaardigt, zal bij de belangenafweging moeten worden betrokken. Ook de (voortdurende) intentie tot realisatie kan daarbij een rol spelen. De omstandigheid dat niet aannemelijk is dat op korte termijn met de bouw zal worden begonnen, vormt een redelijk belang dat ten grondslag kan worden gelegd aan intrekking van een ongebruikte bouwvergunning (AbRvS 5 december 2007, 200701436/1). Feitelijke en privaatrechtelijke omstandigheden, die een belemmering kunnen vormen voor het feitelijk gebruik van de bouwvergunning, kunnen relevante belangen zijn bij de hantering van de bevoegdheid tot intrekken van een bouwvergunning. Enkel een evidente privaatrechtelijke belemmering kan echter grond bieden voor intrekking (AbRvS 4 april 2007, 200604605/1 en AbRvS 1 september 2010, 201001622/1). Het college zal met die aspecten rekening houden, en die op waarde moeten schatten alvorens intrekking te overwegen (AbRvS 18 januari 2006, 200504096/1.).
Niet noodzakelijk is dat het planologisch regime is gewijzigd. Het enkele ongebruikt laten van de bouwvergunning is door de Afdeling als voldoende reden aangemerkt om de bouwvergunning in te trekken, zij het dat dan wel aannemelijk moet zijn dat de aanvrager niet op korte termijn met de bouwwerkzaamheden zal beginnen (AbRvS 24 september 2003, Gst. 2005, 7221). Het belang van het realiseren van een gewijzigd planologisch inzicht kan overigens wel zwaarder wegen dan het belang van vergunninghouder (AbRvS 28 april 2004, 200305665/1).
Andere belangen die een rol kunnen spelen, zijn de rechtszekerheid van omwonenden en het niet meer voldoen aan wettelijke eisen (onder andere het Bouwbesluit, hetgeen overigens door het college wel geconcretiseerd moet worden (Zie bijvoorbeeld AbRvS 16 september 2009, 200901376/1)). De jurisprudentie lijkt erop te wijzen dat naarmate het tijdsverloop tussen verlening en intrekking groter wordt, de vergunninghouder eerder geacht wordt een risico te hebben genomen door niet met bouwen te beginnen (AbRvS 5 december 2007, 200701436/1).
Ten slotte is van belang dat sommige gemeentes beleid hebben opgesteld over hoe om te gaan met intrekking van bouwvergunningen. Daarin is soms een langere termijn dan 26 weken geformuleerd alvorens tot intrekking wordt overgegaan en worden procedures geschetst. Wordt een bouwvergunning ingetrokken in strijd met gemeentelijk intrekkingsbeleid, dan kan het intrekkingsbesluit daarop onderuit gaan (AbRvS 16 september 2009, 200901376/1).
In de praktijk ziet men dat bouwvergunningen ook wanneer die niet binnen 26 weken worden gebruikt, niet zomaar worden ingetrokken. Reden daarvoor zou met name gelegen zijn in de financiële belangen van vergunninghouder. Aannemelijk is dat een college slechts overgaat tot intrekking indien het andere plannen heeft voor de ruimtelijke ontwikkeling of wanneer vergunninghouder zelf daartoe aanleiding geeft. Anderzijds moet worden opgemerkt dat de ruime bevoegdheid daartoe en de marginale toets door de rechter, het college relatief veel vrijheid geeft om tot intrekking over te gaan. In dat licht is het rustige bestaan van de eigenaar die tijdig zijn vergunning voor de bouw van een schaapskooi heeft benut niet te verwaarlozen.
