Hilversums vuurwerkverbod geschorst door de rechter

De voorzieningenrechter oordeelt dat de bevoegdheid in de APV van Hilversum een vuurwerkverbod in te stellen de openbare orde betreft. De handhaving van de openbare orde is een taak van de burgemeester. De gemeenteraad heeft daarom ten onrechte de APV-bevoegdheid tot het instellen van zo’n verbod aan het college toebedeeld.

Inleiding

Het besluit om het afsteken van vuurwerk in een deel van het centrum van Hilversum te verbieden, is bij uitspraak van 19 december 2014 geschorst door de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland. Het verbod was afgekondigd door het college van burgemeester en wethouders op grond van de APV. De voorzieningenrechter oordeelt dat het hier gaat om een bevoegdheid in het kader van de handhaving van de openbare orde die niet aan het college kan worden opgedragen omdat de burgemeester exclusief bevoegd is op dit terrein. Ik bespreek hierna de uitspraak.

Wat behelst het besluit?

Op grond van artikel 2.7.3, eerste lid, van de APV Hilversum 2010 is het verboden “vuurwerk te bezigen op een door het college in het belang van de voorkoming van gevaar, schade of overlast aangewezen plaats”. Het college heeft gebruik gemaakt van deze bevoegdheid door op 27 oktober 2014 een deel van het centrum van Hilversum aan te wijzen als gebied waar het bezigen van vuurwerk verboden is (het Aanwijzingsbesluit). Een aantal ondernemers met vuurwerkverkooppunten in Hilversum hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit en zich tot de voorzieningenrechter gewend met het verzoek het Aanwijzingsbesluit te schorsen.

De uitspraak

Na te hebben geconcludeerd dat (ten minste een deel van de) verzoekers belanghebbenden zijn in de zin van artikel 1:2 Awb, stelt de voorzieningenrechter ambtshalve de vraag aan de orde of het college van burgemeester en wethouders bevoegd is een Aanwijzingsbesluit te nemen. Dat het hier gaat om een door de gemeenteraad bij APV uitdrukkelijk aan het college opgedragen bevoegdheid, betekent volgens de voorzieningenrechter nog niet dat de bevoegdheid ook aan het college mocht worden opgedragen en door het college kon worden gebruikt. De bevoegdheid is geplaatst in hoofdstuk 2 van de APV en dat hoofdstuk heeft betrekking op de openbare orde. De voorzieningenrechter wijst er in zijn uitspraak op dat de bewaking van de openbare orde, zowel preventief als repressief, een taak is die in de Gemeentewet eenduidig is opgedragen aan de burgemeester. Voor zover de mogelijkheid een vuurwerkverbod op te leggen te beschouwen is als een besluit ter handhaving van de openbare orde, zou het volgens de voorzieningenrechter dan ook in strijd zijn met die taakstelling om deze bevoegdheid aan het college toe te kennen. Het college stelt zich op het standpunt dat het vuurwerkverbod past in zijn algemene taak als dagelijks bestuur van de gemeente om zorg te dragen voor de huishouding van de gemeente. De voorzieningenrechter interpreteert dit als een verwijzing naar artikel 160, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gemeentewet, waarin is bepaald dat het college in ieder geval bevoegd is het dagelijks bestuur van de gemeente te voeren, voor zover hiermee niet bij of krachtens de wet de raad of de burgemeester is belast en artikel 108, eerste lid, van de Gemeentewet, waarin is bepaald dat de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake de huishouding van de gemeente aan het gemeentebestuur wordt overgelaten. Nu onder “gemeentebestuur” ieder bevoegd orgaan van de gemeente moet worden verstaan, is het college naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet in algemene zin verantwoordelijk voor de huishouding van de gemeente, maar slechts voor zover het een specifieke taak uitvoert. De voorzieningenrechter gaat vervolgens na wat het karakter is van de bevoegdheid een Aanwijzingsbesluit te nemen. Hij beoordeelt in dat verband of artikel 2.7.3 van de APV een van de taken betreft die bij andere formele wet dan de Gemeentewet aan het college zijn opgedragen. In dat verband noemt hij de Wet milieubeheer en de Wegenverkeerswet 1994. Hij concludeert echter, kort gezegd, dat het Aanwijzingsbesluit niet berust op in die wetten of enige andere formele wet aan het college opgedragen taken. De conclusie van de voorzieningenrechter is dat het voorkomen van gevaar, schade en overlast als genoemd in artikel 2.7.3 van de APV “niet anders kan worden geduid dan een taak op het vlak van de openbare orde, zoals de naam van het hoofdstuk van de APV waarin dit artikel is opgenomen ook al aanduidt”. Nu het college geen taken heeft op het vlak van de openbare orde, is artikel 2.7.3 van de APV volgens de voorzieningenrechter onverbindend. Het college was dan ook niet bevoegd het Aanwijzingsbesluit te nemen. Op grond van deze ambtshalve beoordeling schorst de voorzieningenrechter het Aanwijzingsbesluit.

Analyse

De hier besproken uitspraak is inmiddels onder andere door de VNG bekritiseerd. De VNG wijst er in haar kritiek onder meer op dat de Gemeentewet de burgemeester de bevoegdheid geeft om de openbare orde te handhaven in situaties waarin snel en krachtdadig optreden is vereist. De mogelijkheid om gedurende een langere periode een gewenste maatregel te overwegen, zou bij het college thuishoren en daarmee ook aan democratische legitimatie winnen. De VNG noemt nog een aantal andere punten van kritiek, waarvoor ik naar haar memorandum hierover verwijs (pdf). De kritiek van de VNG moet denk ik zo worden begrepen dat de handhaving van de openbare orde in artikel 172 van de Gemeentewet aan de burgemeester is opgedragen omdat hij als eenkoppig bestuursorgaan snel en krachtdadig kan optreden in gevallen die geen uitstel dulden. Daartoe zijn de bevelsbevoegdheden genoemd in de artikelen 172, 174 en 175 ook inderdaad bedoeld. Het weloverwogen, geruime tijd voor Oud en Nieuw opleggen van een vuurwerkverbod heeft niet het karakter van zo’n urgente maatregel. Toch meen ik dat het gemeenterecht en de jurisprudentie aanknopingspunten bieden voor het oordeel van de voorzieningenrechter in deze zaak. Ik wijs daartoe op het volgende. In de eerste plaats is volgens artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet de burgemeester belast met de handhaving van de openbare orde. Het gaat hier om een wettelijke taak waarvan de Hoge Raad heeft uitgemaakt dat die uitsluitend bij de burgemeester berust. Ik verwijs hiervoor naar HR 11 oktober 2005, ECLI:NL:HR:2005:AS9222. In die zaak stond een bepaling in de APV van Nijmegen centraal waarin het college de bevoegdheid werd toegekend een zogenoemde verblijfsontzegging op te leggen. De bepaling stond net als het Hilversumse vuurwerkverbod in Hoofdstuk 2 van de APV met het opschrift ‘Openbare Orde’. De Hoge Raad oordeelde: “Gelet op de bewoordingen en de plaatsing van art. 2.4.1 (oud) in Afdeling 4 van Hoofdstuk 2 van de APV Nijmegen ziet die bepaling op de feitelijke handhaving van de openbare orde. Met die feitelijke handhaving van de openbare orde is ingevolge art. 172 Gemeentewet uitsluitend de burgemeester belast. Dat brengt mee dat de gemeenteraad buiten zijn verordenende bevoegdheden is getreden door in art. 2.4.1 (oud) APV Nijmegen het college van burgemeester en wethouders, in plaats van de burgemeester, aan te wijzen als het bevoegde orgaan voor het opleggen van verblijfsontzeggingen als hier bedoeld. De APV Nijmegen moet dus in zoverre buiten toepassing blijven.” Artikel 172 van de Gemeentewet maakt geen onderscheid tussen de onmiddellijke en de reguliere handhaving van de openbare orde. De wetgever heeft ook andere bevoegdheden dan die welke de onmiddellijke handhaving van de openbare orde betreffen, bij de burgemeester ondergebracht. Zo is bijvoorbeeld het instellen van cameratoezicht (met tussenkomst van de gemeenteraad) aan de burgemeester opgedragen. De praktijk laat bovendien zien dat ook bij APV niet alleen het treffen van maatregelen ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde aan de burgemeester wordt opgedragen, maar daarnaast tal van andere bevoegdheden op openbare ordeterrein die vaak een wat langduriger voorbereiding kennen. In dit verband valt te denken aan de bevoegdheid een gebiedsverbod op te leggen, die volgens de APV steevast aan de burgemeester toekomt. Er valt dan ook veel voor te zeggen dat alles wat onder de noemer “openbare orde” moet worden geschaard, exclusief bij de burgemeester thuishoort. De vraag of artikel 2.7.3 van de Hilversumse APV inderdaad ziet op de openbare orde, is naar mijn mening door de voorzieningenrechter terecht bevestigend beantwoord. De bepaling is geplaatst in het hoofdstuk dat ziet op de openbare orde en dient het belang van de voorkoming van gevaar, schade of overlast. Uit de recente Zwarte-Piet-uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak, lijkt te volgen dat de Afdeling dergelijke belangen alle schaart onder “openbare orde” en “ veiligheid”, waarvan de handhaving aan de burgemeester is opgedragen (zie ABRS 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4117 waarover ik eerder een blog schreef: Amsterdam wint Zwarte Piet zaak). De Afdeling overwoog in die uitspraak immers dat alle gronden waarop de burgemeester volgens artikel 2.43 van de APV een evenementenvergunning kan weigeren, onder die noemers zijn te scharen. De weigeringsgronden van dat artikel hebben onder andere betrekking op gezondheid, veiligheid, brandveiligheid, het ontstaan van wanordelijkheden, onevenredige belasting voor het woon- of leefklimaat in de omgeving, afbreuk doen aan het uiterlijk aanzien van de omgeving dan wel schade toebrengen aan groenvoorzieningen of voorzieningen van openbaar nut, schade aan het milieu. Ondanks dat de Afdeling volgens deze uitspraak een beperkt openbare-ordebegrip bezigt, houden deze elementen, in ieder geval als die in de context van de openbare orde in de APV worden gebruikt, volgens haar dus daadwerkelijk verband met de openbare orde.

Hoe nu verder?

Tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter die ik hier heb besproken staat geen (hoger) beroep open. Het college zal nog een beslissing op bezwaar moeten nemen. Het kan daarbij afwijken van de uitspraak van de voorzieningenrechter waarna wellicht een beroepsprocedure bij de rechtbank zal volgen. Tegen de uitspraak in die procedure kan vervolgens hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak worden ingesteld. Als het college de voorzieningenrechter volgt, zal het bij besluit op bezwaar het Aanwijzingsbesluit, dat nu nog slechts is geschorst, dienen te herroepen. De gemeenteraad zou daarnaast kunnen overwegen de APV te wijzigen, zodat de bevoegdheid een Aanwijzingsbesluit te nemen niet langer aan het college, maar aan de burgemeester wordt opgedragen. De voorzieningenrechter laat overigens uitdrukkelijk in het midden of voor een dergelijke APV-bevoegdheid een formeelwettelijke grondslag zou moeten bestaan. De Gemeentewet bevat dergelijke bevoegdheidsgrondslagen onder andere voor cameratoezicht en het aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied. De voorzieningenrechter ziet in zijn uitspraak geen mogelijkheid het Aanwijzingsbesluit te repareren. Hij oordeelt dat het te ver gaat om uit de algemene bevoegdheden van de burgemeester op grond van de Gemeentewet de bevoegdheid af te leiden een dergelijk besluit te nemen. Dat betekent naar mijn mening echter niet dat de burgemeester met lege handen staat, zoals ik hierna kort uiteenzet. Volgens artikel 2.7.3, tweede lid, van de Hilversumse APV is het verboden vuurwerk op of aan de weg of op een voor publiek toegankelijke plaats te bezigen indien zulks gevaar, schade of overlast kan veroorzaken. Nu in dit onderdeel van het artikel geen collegebevoegdheid staat opgenomen, en de bepaling zelfstandige betekenis heeft, is verdedigbaar dat dit artikellid niet deelt in de onverbindendheid van het eerste lid. Op grond van artikel 172, tweede lid, van de Gemeentewet is de burgemeester bevoegd overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde, te beletten of te beëindigen. Hij bedient zich daarbij van de onder zijn gezag staande politie. De burgemeester zou aan de hand van deze bepalingen in concrete gevallen kunnen optreden tegen vuurwerkgebruik dat gevaar, schade of overlast kan veroorzaken. Ook andere bevoegdheden in de Gemeentewet kunnen onder omstandigheden worden gebruikt om maatregelen tegen vuurwerkgebruik te nemen. Als rond de jaarwisseling zou blijken dat het afsteken van vuurwerk in bepaalde gebieden een ernstige bedreiging van de openbare orde vormt of de openbare orde daardoor is verstoord, kan de burgemeester naar mijn mening op grond van artikel 172, derde lid, of, in een noodsituatie, op grond van artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet het bevel geven ter plaatse het afsteken van vuurwerk per direct te staken. In een noodsituatie zou een dergelijk verbod bovendien bij noodverordening op grond van artikel 176, eerste lid, van de Gemeentewet kunnen worden opgelegd.