Het belang van een rechtsgeldig procesbesluit

Wetsartikel: 160 lid 1 onder f Gemeentewet Onlangs bleek weer eens hoe belangrijk het is dat een gemeente die een gerechtelijke procedure wil voeren, daartoe een procesbesluit neemt. Procederen zonder een tijdig genomen procesbesluit, leidt bij de bestuursrechter tot niet-ontvankelijkheid. Ook voor civiele procedures is een procesbesluit nodig, maar daarin volgt minder gauw niet-ontvankelijkheid. In deze nieuwsbrief wordt nader op het procesbesluit ingegaan.

Wettelijke basis voor een procesbesluit

Artikel 160, lid 1 aanhef en onder f Gemeentewet kent het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid toe namens de gemeente, het college of de raad

• rechtsgedingen
• bezwaarprocedures of
• administratief beroepsprocedures te voeren of
• handelingen ter voorbereiding daarop te verrichten

tenzij de raad, voor zover het de raad aangaat, in voorkomende gevallen anders beslist. Op grond van artikel 168 Gemeentewet kan het college één of meer leden van het college machtigen tot uitoefening van een of meer van zijn bevoegdheden, tenzij de regeling waarop de bevoegdheid steunt zich daartegen verzet. Artikel 160 biedt de basis voor een procesbesluit van het college tot het voeren van procedures in bestuurs- en civielrechtelijke zaken. Het gaat hierbij onder andere ook om de bevoegdheid tot het voeren van verweer, het instellen van een verzoek om voorlopige voorziening , het treffen van conservatoire maatregelen en voeging in strafzaken. Zoals uit de tekst van het artikel kan worden afgeleid, strekt de bevoegdheid van het college zich niet uit tot het voeren van procedures namens de burgemeester. Die moet daartoe zelf beslissen. Wel kan het college besluiten een procedure namens de raad te voeren. Daarvoor is (sinds de dualisering) geen bekrachtiging van de raad meer nodig. De raad kan de bevoegdheid voor zover die namens hem wordt uitgeoefend, wel aan een ander dan het college toekennen. Een voorbeeld daarvan biedt ABRS 11 augustus 2010 (201001199/1/H3, LJN: BN3737). Artikel 168 biedt een algemene grondslag een of meer collegeleden te machtigen collegebevoegdheden uit te oefenen. Dit is ook mogelijk voor de bevoegdheid een procesbesluit te nemen, zoals volgt uit ABRS 10 augustus 2011 (201009669/1/H1, LJN: BR4590, BR 2012, 10 m.nt. R.D. Harteman en D. van Tilborg). Dat betekent overigens niet dat deze bevoegdheid uitsluitend aan een of meer collegeleden kan worden gemandateerd: mandaat aan een of meer ambtenaren een procesbesluit te nemen, is mogelijk zoals bijvoorbeeld ABRS 7 maart 2012 (201107527/1/A1, LJN: BV8045) laat zien. De bevoegdheid tot het nemen van een besluit een procedure te voeren, en dus ook het mandaat daartoe, moet worden onderscheiden van de vertegenwoordiging in en buiten rechte van de gemeente, die ingevolge artikel 171 Gemeentewet aan de burgemeester is opgedragen.

Het procesbesluit in bestuursrechtelijke procedures

Noodzaak tijdig en bevoegd genomen procesbesluit De Afdeling volgt onder verwijzing naar artikel 6:7 Awb (de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift) een strenge lijn als niet tijdig een rechtsgeldig procesbesluit is genomen. Uit ABRS 20 januari 2010 (200901003/1/H1, LJN: BK9929) volgt dat het besluit tot het instellen van beroep binnen de beroepstermijn moet zijn genomen. Als dat niet is gebeurd, kan dat gebrek volgens deze uitspraak niet (met toepassing van 6:6 Awb) worden geheeld. Een “bekrachtiging” na het verstrijken van de beroepstermijn is dus niet mogelijk. Opmerkelijk is dat de Afdelingsjurisprudentie ook voorbeelden laat zien waarin bekrachtiging van een onbevoegd ingesteld hoger beroep wél aanvaardbaar wordt geacht. Neem bijvoorbeeld ABRS 10 mei 2006 (200505022/1, LJN: AX0760) in welke zaak een onbevoegde ambtenaar namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit hoger beroep instelt, de Afdeling een termijn stelt om de vertegenwoordigingsbevoegdheid aan te tonen en vervolgens niet-ontvankelijkverklaring achterwege laat omdat de beslissing tot het instellen van hoger beroep en de inhoud van het hogerberoepschrift door de wél bevoegde ambtenaar worden bekrachtigd. Zoals Harteman en Van Tilborg ook opmerken in hun noot in Bouwrecht bij ABRS 10 augustus 2011, valt niet zonder meer in te zien waarom de Afdeling voor verschillende benaderingen kiest en in het ene geval wel een hersteltermijn biedt en in het andere geval niet. De hiervoor al genoemde uitspraak van 10 augustus 2011, bevestigt de strenge lijn van de Afdeling bestuursrechtspraak omtrent de noodzaak tijdig een rechtsgeldig procesbesluit te nemen. Het gaat in deze zaak om een hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede tegen een uitspraak van de rechtbank Arnhem. De wederpartij van het college stelt dat het college niet-ontvankelijk moet worden verklaard nu niet is gebleken dat aan het instellen van het hoger beroep een rechtsgeldig besluit van het college ten grondslag ligt. Het college bestrijdt die stelling. Het beroept zich daarbij onder meer op het parafenformulier, met daarop de paraaf van één der wethouders. De Afdeling oordeelt dat dit niet volstaat als rechtsgeldig besluit van het college tot het instellen van het hoger beroep, nu uit het parafenbesluit niet volgt dat de desbetreffende wethouder tot het nemen van dat besluit is gemachtigd. Ook uit de door het college aan de Afdeling toegezonden portefeuilleverdeling volgt dit volgens de Afdeling niet. De Afdeling oordeelt voorts dat het feit dat het hogerberoepschrift correct is ondertekend door de burgemeester en de adjunct-gemeentesecretaris, evenmin afdoet aan de vaststelling dat een rechtsgeldig besluit van het college tot het instellen van het hoger beroep ontbreekt. Als consequentie wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. De les die hieruit volgt is dat een procesbesluit dat betrekking heeft op een bestuursrechtelijke procedure, vóór het verstrijken van de beroepstermijn door het voltallige college of een daartoe rechtsgeldig gemachtigde persoon moet worden genomen op straffe van niet-ontvankelijkheid. In noodgevallen zou kunnen worden getracht machtiging tot het instellen van het rechtsmiddel met terugwerkende kracht te verlenen aan degene die het rechtsmiddel onbevoegd heeft ingesteld, maar of de Afdeling dat een aanvaardbare oplossing zal vinden, is maar zeer de vraag. Mondeling procesbesluit/vertegenwoordiging door een advocaat In ABRS 16 augustus 2006 (200508887/1, LJN: AY6336) stelt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Beuningen dat het mondeling heeft besloten tot het indienen van een bezwaarschrift namens de gemeente. Het bezwaarschrift is ingediend door de advocaat van de gemeente. Van dat mondelinge besluit is echter in de stukken niets terug te vinden, reden waarom de rechtbank meent dat de gemeente terecht niet-ontvankelijk is verklaard bij besluit op bezwaar van het bestuursorgaan in kwestie, het college van bestuur van het Knooppunt Arnhem-Nijmegen. De Afdeling overweegt naar aanleiding van het betoog van de gemeente dat zij ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard: “Dit betoog slaagt. Het bezwaarschrift is binnen de bezwaartermijn ingediend door Lam. Daarbij is door hem gesteld dat hij als advocaat-gemachtigde van het college optreedt. Nu het tegendeel niet is gebleken, gaat de Afdeling er vanuit dat Lam tot het indienen van het bezwaarschrift gemachtigd was en het college derhalve binnen de bezwaartermijn tot het instellen van bezwaar heeft besloten. De rechtbank heeft dit miskend.” Hieruit kan naar mijn mening niet worden afgeleid dat in geval van vertegenwoordiging door een advocaat geen procesbesluit nodig is. Integendeel, de veronderstelling dat dat in deze zaak wél is genomen, ligt nu juist ten grondslag aan de vernietiging door de Afdeling van de rechtbankuitspraak. Denkbaar is wel dat de enkele mededeling van een advocaat dat hij als gemachtigde van het bestuursorgaan of het openbaar lichaam optreedt, het voordeel van de twijfel schept ten aanzien van de vraag of een procesbesluit is genomen. Het is echter niet aan te bevelen een tijdig en bevoegd genomen procesbesluit achterwege te laten als er een advocaat wordt ingeschakeld. Ambtshalve toetsing? Hoewel de Afdeling bevoegdheidskwesties ter zake van het instellen van rechtsmiddelen in het algemeen ambtshalve toetst, valt uit de uitspraken waarin de vraag aan de orde komt of een rechtsgeldig procesbesluit door het college van burgemeester en wethouders is genomen, niet op te maken dat die kwestie ambtshalve wordt beoordeeld. In de mij bekende zaken waarin het ontbreken van een geldig procesbesluit aan de orde komt, is dat gebrek steeds door de wederpartij van het bestuursorgaan aan de orde gesteld. Het ziet er dan ook naar uit dat de Afdeling in dit opzicht de hierna te bespreken lijn van de burgerlijke rechter volgt.

Het procesbesluit in civiele procedures

Noodzaak en tijdigheid Zoals gezegd betreft de bevoegdheid van artikel 160 lid 1 onder f ook het voeren van rechtsgedingen (als eiser of gedaagde) voor de civiele rechter. Ook in dit soort zaken is een rechtsgeldig genomen procesbesluit onontbeerlijk, maar ten aanzien van de tijdigheid van een procesbesluit volgt de civiele rechter een andere lijn dan zijn bestuursrechtelijke collega. De burgerlijke rechter laat bekrachtiging toe van een in beginsel onbevoegd ingesteld rechtsmiddel door het daartoe bevoegde orgaan, ook na afloop van de termijn voor indiening van dat rechtsmiddel. Zo overwoog de Hoge Raad in zijn uitspraak van 14 april 2000 (NJ 2000, 626): “Voorts past het in het algemene stelsel van het burgerlijk procesrecht dat het door een onbevoegde namens een rechtspersoon aanwenden van een rechtsmiddel tijdens de daardoor aangevangen instantie kan worden bekrachtigd door het bevoegde orgaan van de rechtspersoon, zonder dat daarbij op straffe van niet-ontvankelijkheid een bepaalde termijn in acht genomen behoeft te worden.” Zie in dit verband onder andere ook: Hof Arnhem 21 januari 2003 (LJN: AF3647): het door een onbevoegde namens een rechtspersoon voeren van verweer kan tijdens de gehele desbetreffende instantie door het bevoegde orgaan van de rechtspersoon worden bekrachtigd; Hof Amsterdam 12 juni 2008 (LJN: BF1802): het hof biedt ambtshalve gelegenheid een procesbesluit, dat ontbreekt, in het geding te brengen en gaat er daarbij vanuit dat dat besluit reeds aan het optreden van de gemeente ten grondslag ligt of alsnog ten grondslag zal komen te liggen; coulant voor de gemeente in kwestie is de uitspraak van de voorzieningenrechter Rechtbank Arnhem van 10 november 2011 (LJN: BU5993): de gemeente heeft gesteld dat er weldegelijk een procesbesluit is. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om daaraan te twijfelen. De civiele procedure biedt dus meer mogelijkheid voor herstel van bevoegdheidsgebreken bij het instellen van een rechtsmiddel. Ambtshalve toetsing? De burgerlijk rechter toetst “in beginsel” niet ambtshalve of een rechtsgeldig procesbesluit is genomen. De wederpartij zal zich daar dus op moeten beroepen en daarmee in het algemeen weinig succes oogsten gelet op de hiervoor besproken herstelmogelijkheden. Dat niet ambtshalve wordt getoetst, is meermalen bevestigd in de rechtspraak. Zie in dit verband onder meer HR 14 maart 2003 (LJN: AF2834, NJ 2003, 439) waarin de Hoge Raad overwoog: “De rechter is in beginsel niet verplicht om ambtshalve te onderzoeken of aan het optreden van de Gemeente in rechte een besluit van een daartoe bevoegd orgaan ten grondslag lag (vgl. HR 17 december 1970, NJ 1971, 141, en HR 28 februari 1997, nr. 16188, NJ 1997, 307).” Zoals gezegd ziet het ernaar uit dat de bestuursrechter op dit punt dezelfde lijn volgt.

Conclusie

Als de gemeente of één van haar bestuursorganen een procedure of verweer in een tegen haar gerichte procedure wil voeren, is daarvoor een procesbesluit nodig. De bestuursrechtelijke jurisprudentie biedt voorbeelden van gevallen waarin een onbevoegd ingediend rechtsmiddel zonder nadelige gevolgen voor het bestuursorgaan werd bekrachtigd. Recente jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak laat echter zien dat het ontbreken van een bevoegd en tijdig genomen procesbesluit fataal is en tot niet-ontvankelijkheid leidt. Teneinde ieder risico te vermijden doet het college (en in voorkomende gevallen: de burgemeester) er dan ook verstandig aan steeds tijdig een procesbesluit te nemen dan wel de bevoegdheid tot het nemen van een dergelijk besluit in een niet voor meerderlei uitleg vatbaar mandaatbesluit te mandateren. Het ziet ernaar uit dat de bestuursrechter niet ambtshalve toetst of tijdig en bevoegd tot het instellen van een rechtsmiddel is besloten. Het voorgaande zou bij voorkeur ook uitgangspunt dienen te zijn in civiele procedures waarin de gemeente betrokken is. Dat neemt niet weg dat daar de mogelijkheid bestaat een onbevoegd ingesteld rechtsmiddel te bekrachtigen zonder dat dat tot niet-ontvankelijkheid leidt. De civiele rechter toetst “in beginsel” niet ambtshalve of een rechtsgeldig procesbesluit is genomen.